Forum des hauts fonctionnaires du budget des Etats
Forum des hauts fonctionnaires du budget des Etats membres de l’AFRITAC Centre (Fo. HBAC) Deuxième édition EXPERIENCE DE LA REPUBLIQUE DU CONGO SUR LA DÉCONCENTRATION DE LA CHAÎNE DE LA DÉPENSE Présentée MM. Joseph NKANZA et Mathieu ESSANGO Libreville, 9 -13 Janvier 2012
PLAN DE LA COMMUNICATION INTRODUCTION I. Contexte et justification de la déconcentration de la chaîne de la dépense II. Cadre juridique, institutionnel et fonctionnel de la déconcentration de la chaîne de la dépense III. Analyse du fonctionnement du système de la déconcentration de la chaîne de la dépense IV. Prochaine étape de la déconcentration de la chaîne de la dépense. CONCLUSION
INTRODUCTION 1/2 Depuis l’indépendance jusqu’en 2010, la chaîne de la dépense a été centralisée. La centralisation c’est la concentration des étapes de l’exécution de la dépense au sein du ministère des finances et parfois de celui du plan. En application du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables et celui de l’unité d’ordonnateur et de comptable dans notre pays. C’est ce qui ressort de l’esprit des textes pris sur la chaîne de la dépense de 1960 à 200. Ce principe de centralisation de la chaîne de la dépense a été reconduit d’un texte à un autre et repris lors de la réforme du cadre juridique entreprise dans les années 2000.
INTRODUCTION 2/2 Mais une décennie après, de nombreux dysfonctionnements continuent à être observés sur la chaîne de la dépense et ont amené le gouvernement à réformer de nouveau le cadre juridique et instaurer le principe de la déconcentration ; Il s’est agi de délocaliser les étapes relatives à la préparation des marchés publics et à l’exécution administrative des opérations des dépenses publiques : v La délocalisation des étapes de passation des marchés publiques; v La délocalisation des étapes d’engagement et de liquidation des dépenses de fonctionnement et d’investissement; v La délocalisation de la gestion des crédits des services déconcentrés.
I- Contexte et justification de la déconcentration de la chaîne de la dépense Motivations : la volonté clairement affichée des pouvoirs publics dans le programme du gouvernement «chemin d’avenir » d’améliorer les procédures en vue de bien exécuter le programme ; la mise en place du plan d’action gouvernemental de gestion des finances publiques (PAGGFP) et du plan d’action l’amélioration de gestion des investissements publics (PAAGIP); la réforme des FP au sein des pays membres de la CEMAC ; la réforme sur la gestion des FP, préconisée par la BM et le FMI, pour l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE. Objectif général: simplifier et rationaliser les procédures dépenses pour en améliorer l’efficacité et la transparence de l’information budgétaire ;
Les objectifs spécifiques : ü fixer les modalités des nouvelles procédures et préciser les rôles différents intervenants ü proposer les textes règlementaires pour sa mise en œuvre ; Présenter une description suffisamment détaillée des procédures différents acteurs pour l’informatisation de la chaîne de la dépense. Des dysfonctionnements constatés dans la chaîne de la dépense: • les procédures dépenses étaient mal définies et confuses; • le rôle des différents acteurs n’était pas clairement précisé et des interventions ont été dénaturées ou rajoutées au cours du temps sans raisons rationnelles; • le contrôle du service fait n’était pas réalisé correctement et n’engageait pas réellement la responsabilité de ceux qui le faisaient ; • la règlementation, même si elle n’était pas parfaite, n’était pas respectée ; • le traitement des dépenses sur les marchés publics n’était pas fait correctement, entrainant une confusion dans le suivi de l’exécution ; • l’informatisation parcellaire de la chaîne de la dépense ne permettait pas un suivi cohérent de la comptabilité des engagements, des ordonnancements et des paiements. ü
II- Cadre juridique de la déconcentration de la chaîne de la dépense Evolution du cadre juridique de la centralisation à la déconcentration de la chaîne de la dépense organique n° 1 -2000 est adoptée, elle permet de préciser Le décret n° 2000 -187 permet de déterminer
Une décennie plus tard De nombreuses faiblesses ont toujours été observées, notamment concernant la centralisation de la chaîne de la dépense Pesanteur du circuit de la dépense ; Engorgement des dossiers à la direction de l’ordonnancement Centralisation des engagements sur les dépenses d’investissement au ministère du plan Redondance de certains contrôles à priori Longs délais de traitement des dossiers Inefficacité de la chaîne dépense par rapport à la trésorerie Restes à payer excessifs Absence de nomenclature des pièces justificatives Situation qui générait un climat d’insatisfaction ( gestionnaires, acteurs économiques, usagers, . . ) etc …. .
Constat qui débouche finalement le 1 er janvier 2010 sur l’ expérimentation d’une nouvelle chaîne de dépense orientée sur la déconcentration. à partir d’un nouveau cadre réglementaire Objet Modalité d’exécution des dépenses de l’Etat Réf. Texte Date Décret n° 2009 -230 30/07/09 Etendue de la délégation de signature de l’ordonnateur principal du budget de l’Etat Arrêté N° 7331 /MEFB-CAB Attributions et organisation des délégations du Contrôle budgétaire auprès des ministères Arrêté 04/09/09 n° 7332/MEFB-CAB Durées maximales de traitement des dossiers de dépense de l’Etat dans la chaîne de la dépense; Arrêté n° 7333/MEFB-CAB Composition des dossiers de dépense de l’Etat Modalité d’exécution des marchés publics 04/09/09 Arrêté 26/11/09 n° 10978/MFBPP-CAB 20/05/09 Décret n° 2009/156
Un ensemble de textes pour l’atteinte d’objectifs essentiels Moderniser la gestion et le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat Améliorer progressivement la pratique des contrôles à priori ( en terme de qualité, fiabilité, célérité ) Evolutions apportées pour améliorer la chaîne de la dépense A terme, les dépenses de l’Etat se règlent à partir d’un processus chaîne / dépense fiable et cohérente Chaque étape y est simplifiée, rationalisée et sécurisée
Etendue de la délégation de signature de l’ordonnateur principal du budget de l’Etat Institution des mandataires Evolution de la délégation de signature de l’ordonnateur principal du budget de l’Etat (Ministre des Finances) accordée à l’ordonnateur délégué (directeur du budget ) Une délégation étendue à présent à trois mandataires
L’étendue des délégations de signature accordée par l’ordonnateur principal du budget de l’Etat s’effectue en fonction du montant des titres de paiement des dépenses Montant du titre de paiement > à 50 millions francs CFA < ou = à 50 millions francs CFA Signature/ Autorité compétente Ordonnateur délégué (DGB) Directeurs centraux de la DGB Conditionnalités Applicable à tous les titres de paiement (sans exception) Par procuration, (expressément désignés par le DGB et nommés par l’ordonnateur principal)
Depuis le 1 er janvier 2010, il est institué, à demeure, auprès de chaque ministère un délégué du contrôle budgétaire chargé de valider les engagements et les liquidations initiés par les administrateurs de crédits. L’engagement et la liquidation des dépenses sont désormais de l’initiative des administrateurs de crédits. Ce sont ces deux phases qui sont soumises au contrôle à priori du délégué du contrôle budgétaire. La dépense est dite engagée quand l’engagement est validé par le délégué du contrôleur budgétaire et elle est dite liquidée lorsque le bon de liquidation est validé par le délégué du contrôle budgétaire. Les contrôles à la phase d’ordonnancement restent de la seule compétence de l’ordonnateur délégué et des mandataires. Les titres de paiement ne revêtent plus la signature du directeur général du contrôle budgétaire ou de ses délégués In fine, il s’agit de renforcer les contrôles comptables sur les dossiers de dépenses
La durée de traitement des dossiers Depuis le 1 ier janvier 2010, pour chaque étape de la chaîne dépense , un arrêté fixe et détermine la durée maximale accordée pour traiter un dossier de dépenses de l’Etat Actions réalisées Durée maximum Contrôle de l’engagement 5 jours Contrôle de la liquidation 5 jours Contrôle de l’ordonnancement 5 jours Prise en charge de la dépense par le comptable 3 jours Titres de régularisation 2 jours Le paiement d'une dépense prise en charge est effectué dans un délai de quatre vingt dix jours maximum (Art. 2/ Arrêté n° 7333)
La composition des dossiers de dépenses Depuis le 1 er janvier 2010, un arrêté précise la composition des dossiers de dépenses de l’Etat De fait, il s’agit d’une nomenclature de référence indiquant les pièces justificatives à produire pour chaque étape que doit suivre un dossier de dépenses de l’Etat pour faciliter l’exécution des opérations par les administrateurs de crédits. Procédure normale (Acquisition des biens et services) Dossiers d’engagement pièces justificatives à fournir Dossiers de liquidation pièces justificatives à fournir Dossiers d’ordonnancement pièces justificatives à fournir Dossiers de paiement de la dépense pièces justificatives à fournir
La composition des dossiers de dépenses (suite ) Procédure simplifiée (Droits constatées ) Loyers, factures d’eau, électricité, téléphone, expropriations, contributions aux organismes internationaux, bourses, frais de missions, frais de justice, transferts. Dossiers d’engagement-liquidation pièces justificatives à fournir Dossiers d’ordonnancement pièces justificatives à fournir Dossiers de paiement pièces justificatives à fournir
La composition des dossiers de dépenses (suite) Procédure sans ordonnancement (Droits constatées ) Remboursement de dette, évacuations sanitaires, caisses d’avances, caisses de menues dépenses, délégations des crédits. Dossiers d’engagement pièces justificatives à fournir Dossiers de paiement pièces justificatives à fournir Régularisation de la procédure sans ordonnancement Dossiers d’engagement pièces justificatives à fournir Dossiers de paiement pièces justificatives à fournir Remarques L’arrêté n° 10978/MFBPP-CAB précise également le nombre des exemplaires à produire ainsi que la liste destinataires (Fournisseur, administrateur des crédits, délégué contrôle budgétaire, ordonnateur délégué et mandataires, comptable).
ll. I - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la chaîne de la dépense 1/3 A- Avantages de la déconcentration de la chaîne • précision des rôles et de tâches et pleine responsabilisation des administrateurs de crédits et autres intervenants ; • mise en place des cellules de saisie d’engagement et de liquidation de dépenses au sein des ministères sans nécessiter le transfert des dossiers entre ministères techniques et ministère des finances et évite les aller-retour inutiles ; • le circuit des dépenses d’investissement rendu identique à celui du fonctionnement ; • la mise en place des cellules de passation des marchés publics dans les ministères • mise à demeure d’un délégué du contrôle budgétaire • le renforcement du contrôle du service fait par la présence du délégué du contrôle budgétaire lors des livraison des biens et services; • la délégation de signature du directeur général du budget à ses directeurs centraux pour les dépenses inférieures à cinquante millions (50. 000) FCFA en désengorgeant l’étape de l’ordonnancement. • l’informatisation totale de la chaîne de la dépense permettant le suivi cohérent de la comptabilité des engagements, des ordonnancements et des paiements; • La fixation des durées de traitement des dossiers.
ll. I - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la chaîne de la dépense 2/3 B. Les performances - l’amélioration de la gestion des dépenses publiques ; - les différents intervenants dispose des documents types pour la gestion des dépenses publiques ; - les différents intervenants peuvent avoir facilement les informations et les résultats sur la gestion des dépenses publiques ; - La capacité de traiter plusieurs dossiers de dépense en un temps bien défini. C. Les contre performances - la non présence des délégués du contrôle budgétaire à certaines livraisons en raison de l’effectif insuffisant du personnel ; - le manque de moyens matériels et roulants aux délégués pour exercer leur mission; - insuffisance du personnel qualifié dans les différentes administrations pour gérer les finances publiques ; - la faiblesse des capacités des délégations des contrôles budgétaires; - la faible maîtrise de la nouvelle règlementation sur les marchés publics et les dépenses publiques; - la non prise de certains textes d’application visés par les marchés publics:
ll. I - Analyse du fonctionnement de la déconcentration de la chaîne de la dépense 3/3 C. Les contre performances (suite) - - l’absence de manuel de procédure des marchés publics et des opérations de dépenses; la disproportion du nombre des gestionnaires de crédits au nombre des délégués du contrôle budgétaire et des mandataires allongeant parfois les délais de traitement ; lenteur excessive dans la passation des marchés avec comme conséquence une faible capacité d’absorption des crédits alloués au budget de l’Etat ; la faiblesse du montant des seuils de compétence de passation des marchés publics des ministères ; faible capacité d’intervention de certains acteurs dans les opérations d’exécution des dépenses publiques ; Absence des ressources humaines formées et exclusivement affectées à la gestion des dépenses publiques et des marchés publics ; la faiblesse de la qualité de la dépense publique.
IV. - Prochaîne étape dans le processus de déconcentration de la chaîne de la dépense.
La déconcentration de la chaîne est une démarche tournée vers l’avenir Cette réforme s’inscrit dans le contexte de normes préconisées par la CEMAC. A terme, chaque ministre devient ordonnateur principal de son budget en dépenses, fonction qu’il exercera par un ordonnateur délégué : un cadre du ministère des finances Défi que le Congo entend relever d’ici à l’horizon 2015 Remarque / La révision de textes fondamentaux est en cours actuellement afin de les adapter aux directives CEMAC ( LORFE / RGCP)
• renforcer la capacité des intervenants dans la chaîne de la dépense et des marchés publics par la poursuite des formations pratiques et la mise à leur disposition des moyens matériels nécessaires à l’accomplissement de leurs missions ; • le respect des délais prescrits pour le traitement des dossiers administratifs et financiers (passation des marchés, engagement, liquidation, paiement), par la prise des textes subséquents d’amélioration de l’exécution de la dépense publique ; • la connaissance claire des principes liés aux marchés publics et des procédures applicables à l’exécution des marchés publics par la clarification des dispositions à interprétations diverses ; • la préparation de la déconcentration de la fonction d’ordonnateur, par la mise en place d’un réseau adéquat des mandataires répartis par pool de ministères, pour améliorer la fluidité de la circulation des dossiers ;
Création de l’environnement pour relever ce défi 2/2 • installation des cellules de saisie, d’engagement et de liquidation avec les équipements nécessaires dans les différents ministères ; • le renforcement de pouvoir du délégué du contrôleur budgétaire par des formations solides et la mise en place d’un statut particulier des délégués, en vue d’être des partenaires crédibles et indépendants dans les ministères ; • la prise des textes subséquents d’amélioration de la gestion des opérations des dépenses (manuels de procédures et autres)
En conclusion La réforme amorcée début 2010 par la Congo vise à simplifier et rationaliser la chaîne de la dépense. simplifier et rationaliser Cette réforme détermine une « sphère de contrôle» à chaque étape de la chaîne de dépenses, elle responsabilise des acteurs identifiés dans un système de contrôle plus précis et cohérent. Elle a pour but de mettre un terme à certains dysfonctionnements qui pénalisaient la gestion de dossiers à chaque étape du circuit de la dépense (lenteur excessive, redondance, etc). Mais elle ne constitue pas une panacée pour la qualité de la dépense. Toutes ces dispositions demeurent transitoires sujettes d’amélioration et constituent une étape vers une réforme plus complète conforme aux directives de la CEMAC. Toute l’architecture des textes notamment la loi organique sur le régime financier de l’Etat et le règlement général sur la comptabilité publique ont été revus et sont transmis au parlement.
Les délégués du Congo vous remercient pour votre attention
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