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Formez – Centro di Formazione e studi Provincia di Napoli - Progressioni interne TC 8 – TC 6 (Parte generale) Avv. Claudio Contessa Incontro dal titolo: “Il ruolo degli EE. LL. nell’ambito del decentramento amministrativo Elementi e funzioni della Provincia” Arco Felice, 26 Novembre 2004

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 SINTESI DELL’INTERVENTO: A – MATTINA – PRIMA PARTE • IL RUOLO DELLA PROVINCIA E DEGLI EE. LL. IN BASE AL NUOVO TIT. V COST. • LA CONSULTA TORNA AL CENTRALISMO? • (IN PARTICOLARE: IL RUOLO DELLE PROVINCE E DEI COMUNI NEL TUEL) B – MATTINA – SECONDA PARTE • ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO (EVOLUZIONE STORICA) C – POMERIGGIO – PRIMA PARTE • ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PROVINCIA D – POMERIGGIO – SECONDA PARTE • FUNZIONI DELLA PROVINCIA 2 .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 A-I IL RUOLO DELLE REGIONI E DEGLI EE. LL. IN BASE AL NUOVO TIT. V COST (dieci i punti rilevanti) . 3

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1 – La mancata modifica dell’art. 5 Cost. (è una norma ancora attuale, dopo l’introduzione del nuovo Tit. V Cost ? ) 2 – Il ribaltamento della logica costitutiva della Repubblica (art. 114 Cost. ) (La Costituzione sembra ora riferirsi ad una diversa nozione di ‘Repubblica’) 3 – Introduzione di forme di autonomia differenziata (art. 116, III Cost. ) (Si tratta di un ‘terzo genere’ di autonomia regionale ? ) 4 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 4 – L’individuazione di tre (e non più due) tipologie di legislazione regionale: anche le regioni a statuto ordinario ‘conquistano’ la legislazione esclusiva (Prima della riforma del 2001 si trattava di una prerogativa – per altro, poco utilizzata – delle sole regioni a statuto speciale) 5 – Il ribaltamento dell’elencazione delle materie di legislazione regionale (il problema delle c. d. ‘materie trasversali’ e delle speciali materie ‘esclusive’ ex ddl AC 4862 – rinvio -) 5 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 6 – La ‘sfasatura’ nel riparto del potere regolamentare fra Stato e Regione (art. 117, VI, Cost. ) (La questione delle materie di competenza concorrente) 7 – Per gli enti locali si costituzionalizza il potere statutario (art. 114, II, Cost. , art. 6 TUEL), ma non si espande quello regolamentare (art. 117, VI, art. 7 TUEL) (la potestà regolamentare locale resta limitata all’ambito dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite). 6 . /.

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 8 – Viene scardinato il principio del ‘parallelismo’ fra attività normativa ed amministrativa (art. 118 Cost. - rinvio) 9 – Viene costituzionalizzato il principio di ‘sussidiarietà orizzontale’ (art. 118, u. co. Cost. ; l. 59/97, art. 4, III, a); TUEL, artt. 3 u. co. ed 8) (La partecipazione dei privati allo svolgimento di attività pubbliche fra libertà costituzionali e devoluzione: il nodo dei finanziamenti) . /. 7 .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 10 – Il nuovo assetto costituzionale impone il quesito circa quale tipo di modello centro-periferia si sia realizzato con il nuovo Tit. V Cost. fra: a) Modello federale b) Modello a regionalismo compiuto c) Modello a mera sussidiarietà amministrativa: (La questione del c. d. ‘federalismo a tre punte’). 8

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 A - II LA CONSULTA TORNA AL CENTRALISMO? (tre i punti rilevanti). 9

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1 – Vengono individuate alcune materie c. d. ‘trasversali’, che sfuggono alla devoluzione residuale in capo alle regioni (es. : concorrenza – sent. 14/2004 -, livelli essenziali delle prestazioni, tutela dell’ambiente – sent. 307/2003 -) (Non si tratta di ‘materie in senso tecnico, quanto di ‘valori’ costituzionalmente tutelati, che richiedono un esercizio coordinato a livello nazionale, con l’effetto di derogare al principio di residualità ex art. 117, IV, Cost. ) 10 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 2 – Sentenza Corte Costituzionale n. 303/2003: l’intreccio fra competenze normative ed amministrative e la sussidiarietà verticale come ‘grimaldello’ per restituire competenze normative allo Stato in materie altrimenti regionali (Si tratta della più importante pronuncia in controtendenza rispetto alla prima – e più intuitiva lettura dell’art. 118 Cost. Si tratta, per altro, di una lettura che il Legislatore del 1997 aveva probabilmente inteso escludere: l. 59/1997, art. 2, II). 11 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 3 – Il federalismo fiscale (art. 119 Cost. ): l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa resta ‘congelata’ fino all’emanazione delle norme statali di coordinamento in tema di finanza pubblica (sentt. 296 e 297/2003; sent. 37/2004) (Il principio in questione sembra non porsi in linea di continuità con precedenti pronunce – es. : 282/2002 ed altre precedenti – in tema di rapporti fra mancata emanazione delle leggi di principio ed esercizio della potestà normativa delle regioni). . /. 12 .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 A - III IL RUOLO DELLE REGIONI E DEGLI EE. LL. NEL TUEL (sette i punti rilevanti). 13

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1 – L’approccio della legge ‘Napolitano. Vigneri’ n. 265/1999 (“Disposizioni in materia di autonomia e di ordinamento degli EE. LL. ”): il completamento del disegno di “federalismo a Costituzione invariata” (La delega all’emanazione del TUEL: art. 31: la tipologia del Testo Unico nel sistema delle fonti) 2 – Il rafforzamento della potestà statutaria (ora: art. 6 TUEL, 114, II, Cost. ) (Il passaggio dalla mera autonomia organizzativa ad una piena autonomia normativa – v. anche l. 131/03, art. 4 -) 14 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 3 – Il rafforzamento della potestà regolamentare rispetto all’originaria previsione del 1990 (TUEL, art. 7): L’esercizio della potestà regolamentare deve aver luogo non più nel ‘rispetto della legge’ ma nel rispetto dei soli princìpi (v. anche art. 117, VI, Cost. ) 4 – Ampliamento delle forme di partecipazione popolare TUEL, art. 8, co. III e IV: non più solo referendum consultivo (l. 142/90) ma anche referendum propositivo 15 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 5 – Il rafforzamento del ruolo della provincia (TUEL, art. 3, III) non più solo ente esponenziale ma ente di coordinamento di piani e programmi di sviluppo locale 6 – Fissazione delle relazioni istituzionali fra provincia e regione (TUEL, art. 3, III e 5): La regione fissa gli obiettivi generali della programmazione economico – sociale e territoriale La provincia attua i programmi e ne cura l’implementazione nell’ ‘area vasta’ 16 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 7 – Il rafforzamento della distinzione fra: Attività di indirizzo politico e controllo e Attività tecnico – gestionale (TUEL, art. 107) (Le deroghe al principio apportate da alcune recenti leggi finanziarie) . 17

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 B L’ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO: EVOLUZIONE STORICA E ASPETTI DI MAGGIORE INTERESSE (dieci i punti rilevanti). 18

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1 – Il c. d. ‘principio del parallelismo’ fra normazione ed amministrazione (artt. 117 e 118 Cost. ) (Si trattava del criterio di base delineato dal Costituente per devolvere i compiti amministrativi) 2 – La tripartizione fra funzioni proprie, attribuite e delegate di cui all’originario art. 118 Cost. (si tratta di uno schema logico che è rimasto valido fino al primo grande trasferimento di compiti e funzioni – 1975/77 – ed è entrato in crisi con la l. 142/1990) [Rinvio alla diapositiva] 19 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 (Schema delle competenze amministrative nella Costituzione del 1948) Stato (delega): Comma 2 (attribuisce): Regione Comma 1 (delega): Comma 2 Province e Comuni. 20

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 (Schema delle competenze amministrative nella riforma costituzionale del 2001) Stato ( Funzioni attribuite in base ai principi di: Regione -Sussidiarietà -Differenziazione Città metrop. -Adeguatezza ) Provincia ( Funzioni attribuite in via generale) Comune . 21

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 3 –Perché si dice che con le ‘leggi Bassanini’ si è conseguito il massimo di federalismo possibile a Costituzione invariata (artt. 117 e 118 Cost. ) (L’estensione massima delle nozioni di attribuzione e di delega di funzioni) 4 – Perché si può affermare che le leggi ‘Bassanini’ introducano la sussidiarietà verticale – ma non un vero federalismo - (Il perdurare della logica dell’attribuzione/delega; L’assenza di una Camera genuinamente federale) 22 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 5 –Il nodo della sussidiarietà orizzontale (art. 118, u. co. Cost. ) (L’esigenza di far svolgere i compiti di interesse al livello più vicino a quello degli amministrati. Il nodo dei finanziamenti) 6 – Perché nasce il termine ‘conferimento’ di compiti e funzioni amministrativi (l. 59/97, art. 1, I; nuovo art. 118, I , Cost. ) (La necessità di un nuovo termine, onnicomprensivo, idoneo a ricomprendere tutte le nozioni di cui al ‘vecchio’ art. 118 Cost. – il suo accoglimento in Costituzione). /. . 23

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 7 –I due aspetti del conferimento: - conferimento da parte dello Stato > d. lgs. 112/98 > d. PCM di trasferimento - conferimento da parte delle Regioni (l. 59/1997, art. 4, II e V) > leggi regionali di attuazione > d. lgs. 96/1999 (Sono ancora legittimi gli interventi statali in sostituzione dell’amministrazione inadempiente in materia di conferimento? ) 24 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 8. L’effettività del trasferimento delle risorse - l. 59/1997, art. 7; - d. lgs. 112/98, art. 7 9. La svolta della l. Cost. n. 3/2001 - la sussidiarietà viene incardinata sul livello di governo comunale e non su tutta la gamma (contra: TUEL, art. 4, III); - gli enti locali acquisiscono una legittimazione originaria (abrogato l’art. 128, che prevedeva una disciplina generale di principio in tema di funzioni degli EE. LL. ): ne deriva l’incostituzionalità del TUEL? Il principio di continuità (Corte Cost. , sent. 376/2002) - a chi spetterà, in futuro, la disciplina in materia? . 25

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 10. Alcune disposizioni costituzionali cancellate dalla riforma del 2001, con impatto significativo sul tema del edcentramento amministrativo: - Art. 129, I, che individuava province e comuni anche come circoscrizioni di decentramento statele e regionale (rinvio al prosieguo per la questione die corcondari) - Art. 130, in tema di controllo preventivo di legittimità sugli atti degli EE. LL. . 26

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 C ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA PROVINCIA (cenni). 27

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1. IL TERRITORIO - La questione dell‘adeguatezza territoriale: la modifica delle circoscrizioni e l‘istituzione di nuove province (art. 133 Cost. ) - I circondari di decentramento territoriale (art. 129 Cost. e art. 21 TUEL): quale il futuro dell‘istituto? 2. LA POPOLAZIONE - Il limite tendenziale minimo dei 200. 000 abitanti per le nuove province ed il mutamento territoriale di quelle esistenti 3. IL PATRIMONIO - La questione dell’adeguatezza patrimoniale (art. 119 Cost. ; TUEL, art. 21, III, g)). 28

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 D LE FUNZIONI DELLA PROVINCIA (cenni) . 29

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 1. LE FUNZIONI PROPRIE (TUEL, art. 19) Sono riconducibili a quattro grandi aree di interesse: - difesa e tutela del territorio - formazione e servizi culturali - servizi specificamente attribuiti - coordinamento e raccordo istituzionale 2. LE FUNZIONI CONFERITE (d. lgs. 112/98, passim) Fra i principali settori di intervento, si citeranno: - autotrasporto (fissazione tariffe) - viabilità e strade - industria - Formazione professionale - NCEU 30 . /. .

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 3. COMPITI DI PROGRAMMAZIONE (TUEL, art. 20) In particolare: - il PTC e - i programmi pluriennali provinciali in rapporto agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica regionale. . 31

Avv. Claudio Contessa Enti locali e decentramento amministrativo – Elementi e funzioni della Provincia Arco Felice, 26 novembre 2004 GRAZIE PER L’ATTENZIONE. (Per ulteriori contatti: c. contessa@palazzochigi. it). 32