Formacin e Implementacin de Polticas Pblicas Marco T
Formación e Implementación de Políticas Públicas Marco T Cajas 4 mayo 2009 1
Noción de Políticas Públicas Los anglosajones distinguen entre politics y policies. Ø Politics: Política entendida como construcción del consenso y lucha por el poder. Ø Policies: Actividades gubernamentales más concretas en campos especificos. 2
¿Qué son las Políticas Públicas? En general la lengua corriente hace uso del término políticas en un sentido muy amplio. A esta amplitud de usos se corresponde también un elevado número de definiciones académicas: i) Una de las definiciones más en uso es la que señala que una política pública es “el resultado de una actividad de una autoridad investida de poder público y autoridad gubernamental” (Thoening y Meny, 1992), ii) Otras mantienen que es un “programa proyectado de valores, fines y prácticas” (Lasswell y Kaplan, citado por Dye, 1992) iii) La definición más amplia de las que se encuentran en circulación es la formulada por Dye, para quien política pública “es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992) 3
Consideramos como elementos de una política pública: ü Acción: práctica, no sólo discurso ü Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. ” (Subirats: 1994, 41). ü Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos ü Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública 4
Concepto de Políticas Públicas Para fines operacionales, por políticas públicas debería entenderse (1) un curso de acción estable (2) definido por el gobierno (3) para resolver un área relevante de asuntos de interés público (4) en cuya definición en las actuales sociedades suelen también participar actores de origen privado (Tomassini, 2007). 5
El proceso de formación de las políticas 6
¿Cómo comprender la formación de las políticas públicas? Entendemos las políticas públicas como un proceso (flujo de eventos) § Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las decisiones. § Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, los mecanismos de implementación, los juicios evaluativos) 7
La noción de proceso de “formación” La ciencia política ha evolucionado en su comprensión del proceso de desarrollo de las políticas, desde un modelo lineal a un modelo donde la argumentación, argumentación las oportunidades y las coaliciones son centrales. 8
Relación entre actores, conflicto y políticas • La formación de políticas está condicionada no sólo por variables del entorno, sino también por las “reglas del juego” y los intereses de los actores en el proceso. • Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas. • Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones. • Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la decisión de política pública. 9
¿Cómo se formulan las políticas públicas? § Las políticas son resultado de la negociación entre distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses divergentes. § Las políticas son resultado de la interacción de coaliciones de organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y creencias sobre el problema. § Los actores enfrentan los problemas con diferentes marcos conceptuales (racional, conducta organizacional, negociación política) que orientan sus decisiones. 10
Conflicto en el Ciclo de Políticas Formulación de alternativas Identificación y definición del problema e incorporación en la agenda Proceso Adopción de alternativas Conflictivo Evaluación de los resultados obtenidos Implementación de la alternativa seleccionada 11
Definición de problemas públicos Ø La realidad muestra, que los problemas no existen sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Ø Actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejado en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores Ø Por tanto, un problema público es una construcción social fundamentada en el conocimiento (ciencia) y en valores compartidos. 12
Formulación de decisiones y decisión (1) § Además del Estado en el proceso decisional intervienen un gran número de actores. § Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisión a partir de sus intereses y recursos (materiales como ideológicos). § La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no son siempre las más racionales o las más coherentes, sino el resultado de la confrontación entre actores. § La decisión es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clásico de la decisión concebida como un acto lineal basado en los postulados de libertad y racionalidad del decisor. 13
Formulación de decisiones y decisión (2) § En esta fase interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también administrativos y especialistas del lobbying o del cabildeo de todo tipo en función del grado de apertura o de permeabilidad del sistema político- y puede tener momentos de pausa, de retroceso o brusca aceleración. § No es un proceso ordenado y lineal. Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y limitar el riesgo de que las decisiones y las políticas caigan en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de elección y decisión lo que sin duda no estarán exentos de conflictividad. 14
Implementación Al considerar la implementación de las políticas debemos tener en cuenta que: § Los operadores involucrados tienen intereses, valores y preferencias que orientan su desempeño. § El conflicto durante la implementación puede incrementarse cuando intervienen muchos actores con intereses y visiones distintas. § Los operadores tienen gran influencia en la generación y entrega de servicios sociales. 15
La implementación: ¿ problema técnico o politico ? • “La política pública se origina con un fundamento técnico pero alcanza una dimensión política” • No existe una burocracia “técnica” 16
Los enfoques de la implementación (1) • Arriba hacia abajo • Primacia jerárquica de la autoridad • • • Distinción entre administración y política Se busca el principio de eficiencia. (enfoque economicista) POR TANTO, LOS PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACION SON PROBLEMAS DE COORDINACION Y CONTROL. 17
Los enfoques de la implementación (2) • Abajo hacia arriba • Primacia del entorno del problema • • Predomina un proceso desde la base por la participación ciudadana Se busca el principio de aprendizaje social Adaptación y concertación. POR TANTO, LOS PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACION SON PROBLEMAS DE COMUNICACIÓN E INCENTIVOS. 18
Los enfoques de la implementación (3) • Enfoque clásico de la Administración Pública. • Organización científica del trabajo (Fayol) • • • Separación entre el ámbito de los que toman las decisiones y los que las ejecutan. La administracion pública es un conglomerado organizativo de servicios y subordinado. . POR TANTO, LA ADMINISTRACIÓN, UNA VEZ CONOCIDOS LOS MEDIOS SUSTITUYE LA POLITICA POR LA TÉCNICA Y LOS CONFLICTOS POR LAS RACIONALIDADES. 19
Los enfoques de la implementación (4) • Enfoque del “Buen Gobierno” • 1. Participación de actores dentro y fuera del gobierno ( ONGs, • • • empresas, etc. ) 2. Las fronteras “porosas” del Estado frente a los problemas sociales y económicos. 3. Interdependencia de poder entre las instituciones públicas. 4. Redes sociales de actores: “Políticas por redes” 5. El gobierno debe dirigir, orientar no “remar” POR TANTO, EL BUEN GOBIERNO EXIGE FORMAS COOPERATIVAS CON LA SOCIEDAD Y EL MERCADO. EL FIN ULTIMO ES LOGRAR LA GOBERNANZA QUE PERMITA LA PAZ SOCIAL Y EL DESARROLLO ECONOMICO. 20
Un enfoque teórico a la implementación • Por implementación entendemos “ 1) una declaración de las preferencias del gobierno, 2) mediada por varios actores que 3)generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y negociaciones recíprocas. “ 21
3 IMPERATIVOS • 1. El imperativo legal………… LEY • 2. El imperativo racional burocrático……. . LA ADMON. PÚBLICA • 3. El imperativo consensual…. Acuerdos de los organismos públicos y la población. . 22
Las fases de la implementación (1) • Los lineamientos administrativos: Más complejos que simplemente interpretar la ley. 23
Las fases de la implementación (2) • La distribución de los recursos. Diferenciar la autorización (Ley) la asignación (Presupuesto) y el desembolso (Tesoreria) Puede afectar la implementacion. 24
Las fases de la implementación (3) • La supervisión. Puede tener 3 modalidades A. Inspección B. Auditoria C. Evaluación 25
Conclusiones (1) § Considerar el problema de la implementación como una cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carácter intrínsicamente conflictivo del proceso y su dimensión política. § La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementación no es una sola, sino que es bien un proceso plural; que se expresa en lo que Bourdieu (1990) asocia al juego con la regla. § La implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007). 26
Conclusiones (2) § La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar. § Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988). ü La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa? ). ü La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente? ). ü La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa? ). 27
Conclusiones (3) § No hay acuerdo en la definición de implementación o dónde comienza o dónde termina. § No se saben los principales elementos que determinan la implementación (variables independientes) ni los criterios para su evaluación. § Por tanto, la implementación debe concebirse de una manera amplia, flexible y multidimensional. El marco teórico de Ingram considera las siguientes variables: ü ü ü Los costos de información y de negociación. La estructura reglamentaria utilizada Los criterios de evaluación La capacidad administrativa y El contexto de la implementación. 28
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