Flexibilidade Consistncia e Impactos na Gesto do Desempenho

Flexibilidade, Consistência e Impactos na Gestão do Desempenho Burocrático - subsídios para uma nova sistemática de acompanhamento e avaliação do desempenho da inspeção do trabalho no Brasil - Roberto Rocha C. Pires (IPEA/DIEST) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA / DIEST) Organização Internacional do Trabalho (OIT) Secretaria de Inspeção do Trabalho / Ministério do Trabalho e Emprego (SIT/MTE)

Contexto e Objetivos q Papel da inspeção do trabalho no desenvolvimento nacional; Ø Relevância do desempenho organizacional q No Brasil: Ø Secretaria de Inspeção do Trabalho / Ministério do Trabalho; Ø Aproximadamente 3. 000 Auditores-Fiscais do Trabalho, distribuídos em 27 Superintendências Regionais de Trabalho e Emprego (STREs) q Em 2008/2009 mudanças na forma de remuneração: Ø • Ø Extinção da gratificação por desempenho; Introdução da forma remuneratório “subsídio”; Fim do gerencialismo / nova gestão pública no governo federal brasileiro? 2

Contexto e Objetivos q Novas oportunidades e novos desafios: Ø Grupo de trabalho para estabelecimento de uma nova metodologia de planejamento e avaliação de desempenho Ø Diretrizes: qualidade da ações (vs. quantidade de outputs), trabalho em equipe, busca de efetividade das ações, e avaliação mais qualitativa e sensível a variações de contextos. q Objetivo: Ø oferecer subsídios analíticos e empíricos para o desenvolvimento de novas formas de monitoramento e avaliação do desempenho da inspeção do trabalho no Brasil. >>> 3 partes 3

Perspectivas sobre o sentido de desempenho q Idéia de “desempenho” há tempos faz parte do debate sobre a atuação de organizações do setor público q Debates intensos e polarizados >>> polissemia do termo q Definição básica: “desempenho diz respeito ao comportamento intencional e deliberado, seja de indivíduos ou de organizações “ Qualidade dos resultados Não Sim Não há julgamento sobre qualidade do desempenho (D 1) Desempenho como avaliação dos resultados (D 3) Sim Desempenho competência / capacidade (D 2) Desempenho como a produção de resultados sustentáveis (D 4) Qualidade das ações / processos Fonte: Dooren, Bouckaert & Halligan (2010)

Perspectivas sobre o sentido de desempenho “Cada vez mais, organizações tem se defrontado com a necessidade de pensar o seu desempenho não apenas como capacidade – isto é, a mobilização dos inputs necessários e a construção e desenho de processos de trabalho – e não apenas como produtividade e eficiência – entendidas como relações fixas entre os inputs disponíveis e produtos produzidos de forma padronizada. Organizações nos mais diversos setores têm sido forçadas refletir sobre o seu desempenho em moldes mais amplos, os quais priorizam a produção de soluções (produtos) adequadas para produzir impactos (mudanças no ambiente social e produtivo) em contextos diferenciados e que tenham também a capacidade de perdurar ao longo do tempo (sustentabilidade). ” Complexidade , adaptabilidade e consistência

Perspectivas sobre o sentido de desempenho q reflexões mais criativas sobre a relações entre processos de trabalho (mobilização de recursos, desenho de procedimentos e formas de atuação) e produtos Ø Repudio a métricas baseadas em relações fixas entre insumos e produtos; Ø Explorar desempenho com processo de aprendizado contínuo q a questão fundamental: Ø como conciliar, por um lado, maior flexibilidade, adaptabilidade e customização de processos com as necessidades de controle e direcionamento por parte de supervisores, e de prestação de contas para o público externo, por outro lado, na produção de ações que tenham o maior potencial de impacto e sustentabilidade na realidade social e econômica? Ø Por meio de quais processos e práticas gerenciais, gestores dos serviços de inspeção do trabalho podem equilibrar essas dimensões?

Abordagens para a gestão do desempenho em burocracias públicas Duas abordagens gerais: “otimização” vs. “reflexividade” q Princípio da otimização: • Pressupõe clara separação entre meios e fins (decisão, implementação e avaliação); • Avaliação é apartada do contexto substantivo do desempenho das tarefas (metas, indicadores e critérios objetivos e “universais” para julgamento de sucesso ou fracasso) • Objetivo central: eficiência, minimização de custos e aumento de produtividade Ø Modelos gerencialistas/NPM (mantra da reforma do setor público nos anos 1980 e 90): • Sistemas de incentivos (entre agents e prinicipals) freqüentemente de base pecuniária • Definição de metas, construção de indicadores, avaliação e gratificação por desempenho Ø Resultados paradoxais: • Por um lado, aumento de produtividade em relação a algumas metas (Gráfico 1);

Abordagens para a gestão do desempenho em burocracias públicas q Princípio da reflexividade • Rejeita separação entre meios e fins (iteração); • rejeita os pressupostos simplificadores do comportamento humano nos quais se baseiam sistemas de incentivo para o desempenho (recompensas $$$ e sanções) • Enfatiza a necessidade de julgamento substantivo (contextualizado) • monitoramento do desempenho como parte de um processo mais amplo de aprendizagem e inovação institucional. Ø Modelos experimentalistas (Experimentalist Governance) • Crítica ao arcabouço agent-principal • o problema não se resume apenas à definição de metas de desempenho e do respectivo sistema de incentivos, mas sim envolve a construção de processos por meio dos quais os atores envolvidos interajam, descubram, e aprendam conjuntamente aquilo que precisa ser feito e a melhor forma possível de executálo. • Por meio de ajustes reflexivos constantes, burocracias experimentalistas podem: a) expandir suas capacidades para solução de problemas complexos e adaptação rápida às condições externas; e b) incrementar a prestação de contas por parte de burocratas aos seus supervisores e ao público, por meio de explicações e justificativas sobre suas decisões e conduta em cada caso

Quadro síntese das duas abordagens sobre avaliação de desempenho em burocracias Abordagens “Burocracia Otimizadora” “Burocracia Reflexiva” Ênfase Eficiência estática, foco na minimização de custos e aumento de produtividade. Aprendizado e revisão contínua, foco na qualidade, impacto e sustentabilidade das ações para solução de problemas. Caráter das metas e objetivos Pré-determinado; Singular; Foco em metas específicas (priorização), gerando reducionismo e miopia. Provisório e sob constante revisão; Atenção para inter-relações entre múltiplos objetivos (natureza complexa dos problemas). Relação entre avaliação de desempenho e execução de tarefas Avaliação externa, objetivo-formal. Avaliação inserida, contextual-substantiva. Relação entre “linha de frente” e centro administrativo Individual (solitária) e avaliativa, com base em parâmetros e indicadores específicos; dois resultados possíveis: conformidade ou desvio. Deliberativa (grupo), envolvendo processos de justificação (explicação de condutas e dos resultados produzidos a partir da experiência concreta de implementação). Relação com incertezas / “o inesperado” Tendência a tratar o novo e o inesperado como se fossem variações de rotinas pré-estabelecidas (enquadramento categórico) ou exceções. Ocorrências inesperadas são constantemente problematizadas para detecção de problemas e correção de erros; difusão de inovações.

Dois casos e Três vantagens q Três vantagens (abordagens reflexiva x otimização): Ø possibilidade de aferição e monitoramento de resultados não traduzíveis em indicadores numéricos; Ø inserção do monitoramento do desempenho nos contextos substantivos de realização de tarefas e atividades (vs. préespecificação dos resultados a serem produzidos); Ø substituição de uma lógica de controle e auditagem sustentada na desconfiança generalizada em relação ao comprometimento e senso de missão dos funcionários pela confiança no profissionalismo do corpo técnico e na profissionalização como elemento de controle da conduta e de aprendizagem.

Gestão do desempenho na SIT/Brasil q Nova Metodologia de Planejamento >>> movimento em direção à abordagem reflexiva/experimentalista q Sugestões/subsídios vão na direção do aprofundamento desse movimento Ø Planejamento Ø Monitoramento e Avaliação Ø Disseminação de Inovações

Gestão do desempenho na SIT/Brasil q Planejamento: Ø projetos definidos em três instâncias Sugestão: reforçar as bases para a avaliação posterior dos projetos Ø construção de “modelos lógicos” de projetos • explicitação dos esquemas explicativos nas “mentes” dos proponentes; • permite que avaliação adentre o contexto substantivo de execução do projeto – monitoramento e inovação.

Figura 1 – Exemplo de Árvore de Problemas aplicada a inspeção do trabalho Alto custo social (saúde e bem estar do trabalhador) Alto custo previdenciário Conseqüências Acidentes graves com esmagamento ou amputação de dedos, mãos e até braços e antebraços de trabalhadores, atingindo em determinadas empresas da região nível alarmante de cerca de dois acidentes com mutilação por mês. Descritores - Segundo maior pólo metal-mecânico do país; - Presença de grandes “montadoras”; - Acidentes ocorrem em maior parte nos fornecedores desses “montadoras”; - 70% dos trabalhadores no setor (mais de 35 mil empregos locais) lidam com máquinas; - 48% dos acidentes no setor envolvem máquinas. Situação-Problema Infração (não cumprimento) de normas de saúde e segurança para a proteção de prensas e máquinas similares* nas empresas fabricantes de peças automotivas na região metropolitana de Belo Horizonte - MG Parque industrial com prensas obsoletas Causas Alto custo de renovação e substituição do maquinário existente, somado à indisponibilidade de crédito para maquinário usado Grande pressão por produtividade e entrega rápida de auto-peças pelas montadoras (sistema “Just in Time”) Ainda que o custo dos equipamentos de proteção para prensas não sejam relativamente altos, sua adoção reduz a produtividade das mesmas prejudicando entrega de produtos no prazo estabelecido pela montadora

Gestão do desempenho na SIT/Brasil q Monitoramento e Avaliação - Sistemáticas de revisão e discussão contínua sobre projetos: Ø Rotina (semanal/mensal) de reuniões para discussão de projetos no nível local (como a supervisão no PLA): • Unidades locais de supervisão de projetos podem: – Demandar a apresentação e discussão de projetos (escrutínio/pressão); – Receber propostas voluntárias das equipes de fiscais (reflexão coletiva/ feedback). – Cria-se atmosfera de monitoramento e vigilância construtiva. Ø Sorteio de projetos para avaliação/revisão por pares e superiores (como no QSR) • GMAPP poderia: – Seleção aleatória de projetos (amostragem nacional representativa); – Designar comitês de avaliação (duplas: AFTs veteranos e novatos); – Diretrizes para avaliação (revisão de documentos e relatórios, entrevistas com a equipe, superiores, parceiros e beneficiários do projeto – Resultados: correção/recomendação técnica ou reconhecimento/disseminação de inovações. Monitoramento + Aprendizado/Inovação

Nas unidades regionais e locais (SRTEs e Gerências): Receber pedidos para discussão de projetos das equipes AFTs Demandar a apresentação de projetos das equipes AFTs Supervisão (reuniões para apresentação e discussão de projetos) Dinâmica e atmosfera de “vigilância construtiva”

Gestão do desempenho na SIT/Brasil q Disseminação de Inovações Dimensão crucial = difusão e internalização do aprendizado via avaliação/monitoramento Ø Revisão de protocolos de inspeção (rontinas básiscas de inspeção) • GMAPP canalize resultado das avaliações para revisão de protocolos + consultas com coordenadores regionais ou temáticos; Ø Produção de “cases” ou “boas práticas” • Relatos sistematizados que contextualizem e expliquem a utilização de práticas inovadoras • Produção: equipe SIT, pequisadores, consultores, etc. • Funções: – Intercâmbio de práticas e difuão de conhecimento; – Consolidar memória institucional Ø Treinamento e capacitação contínuos = Escola Nacional de Inspeção do Trabalho

Obrigado! Roberto Pires roberto. pires@ipea. gov. br