Finanse Publiczne wiczenia Zajcia nr 2 Zakres przedmiotowy

Finanse Publiczne Ćwiczenia Zajęcia nr 2

Zakres przedmiotowy u. f. p. z 2009 r. art. 1 • Czy art. 1 odpowiada faktycznej regulacji zawartej w ustawie o finansach publicznych ?

• Katalog spraw określonych w art. 1 nie jest wyczerpujący i nie odpowiada ani użytej w ustawie terminologii, ani systematyce ustawy (por. C. Kosikowski, Finanse publiczne, 2010, s. 21, 2011, s. 17; Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych; Smoleń, Ustawa o finansach publicznych).

• Dlaczego art. 1 u. f. p. budzi tak wiele kontrowersji ?

• - art. 1 pkt 2) u. f. p. w przeciwieństwie do pkt 1) tego artykułu pomija w swojej treści „organizację” agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych • - nie została wyjaśniona relacja zakresu i zasad działania jednostek należących do sektora finansów publicznych wymienionych w pkt 1 i 2 wobec zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych ( pkt 3) • - nie jest jednoznaczne czy "zasady działania" i "zasady funkcjonowania„ (pkt 1, 2, - 3) to jednak synonimy czy też stanowią one odrębne znaczeniowo pojęcia • -Nie jest również jednoznaczne, czy "zasady funkcjonowania" jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej są w rozumieniu art. 1 pkt 3 Fin. Publ. U tym samym, o czym mowa jest w rozdziale 5 jako o "zasadach gospodarowania środkami publicznymi„

• - art. 1 pkt 1 i art. 1 pkt 2 Fin. Publ. U nie odpowiada dalszej regulacji ustawy, bowiem zgodnie z art. 1 pkt 1 Fin. Publ. U ustawa określa "zakres i zasady działania oraz organizacji jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych", podczas gdy ustawa ta określa jedynie zasady gospodarki finansowej tych podmiotów, natomiast kwestie dotyczące innego rodzaju działalności i organizacji regulowane są przez statuty, do których ustawa odsyła, oraz uchwały organu stanowiącego j. s. t. , w odniesieniu do samorządowych zakładów budżetowych.

• Artykuł 1 Fin. Publ. U oceniany jest negatywnie tylko ze względu na wskazane rozbieżności i niekonsekwencje pomiędzy zakresem art. 1 Fin. Publ. U a zakresem ustawy. • Jest też uznawany wyłącznie za "spis treści", przepis bierny, fasadowy, pozorny, przepis bez funkcji normatywnej (por. H. Dzwonkowski (red. ), Ustawa o finansach publicznych, kom. do art. 1). • Sugerowana właściwa treść art. 1 Fin. Publ. U powinna zawierać określenie zasad i celów ustawy, pewnych założeń aksjologicznych, których art. 1 Fin. Publ. U jest pozbawiony (por. A. Pomorska, Kierunki reformy finansów publicznych, s. 381 i n. ; H. Dzwonkowski (red. ), Ustawa o finansach publicznych, kom. do art. 1).

Zakres finansów publicznych art. 3 u. f. p. • Artykuł 3 Fin. Publ. U zawiera normatywną definicję finansów publicznych i nakazuje termin ten rozumieć funkcjonalnie – jako "procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem".

• Definicja zawarta w obowiązującej ustawie o finansach publicznych w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy (2005) pomija jeden z procesów ujętych we wcześniejszej ustawie, a mianowicie finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

• Artykuł 3 Fin. Publ. U uznawany jest za quasi-definicję legalną finansów publicznych o charakterze otwartym (por. E. Ruśkowski, w: Ruśkowski, Salachna, Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 31). • Jest jednocześnie krytykowany za swoją ogólnikowość i uznawany za pseudodefinicję, niepełniącą żadnej funkcji normatywnej. • Definicja finansów jako procesu gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych nie stanowi novum, a otwarty katalog przykładowych działań składających się na ten proces nie wyjaśnia i nie precyzuje pojęcia samego procesu gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych [por. H. Dzwonkowski (red. ), Ustawa o finansach publicznych, kom. do art. 3].

Zakres podmiotowy – art. 4 u. f. p. • Artykuł 4 Fin. Publ. U określa podmiotowy zakres jej stosowania, który pojawił się po raz pierwszy w Fin. Publ. U z 2009 r. Ratio legis wprowadzenia art. 4 nie wynika jednak ani z uzasadnienia do projektu ustawy, ani z innych materiałów dokumentujących prace legislacyjne.

• Wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych art. 4 miało na celu, jak się wydaje, rozstrzygnięcie sporu istniejącego w doktrynie oraz orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym w zakresie dopuszczalności egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych (art. 4 pkt 4 u. d. f. p. ).

• Spór ten doprowadził do powstania dwóch przeciwstawnych stanowisk: • zgodnie z pierwszym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają podmioty nienależące do jednostek sektora finansów publicznych gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi przez takie jednostki; • według przeciwnego stanowiska takie podmioty nie mogą ponosić odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż w chwili przekazania środków publicznych poza sektor finansów publicznych środki takie tracą charakter środków publicznych. • Powyższe wywody znalazły odzwierciedlenie w orzeczeniu GKO z 14. 9. 2006 r. (DF/GKO-4900 -36/49/06/965, z glosą J. M. Salachny, FK 2007, Nr 7– 8, s. 105– 109).

• Pogląd dopuszczający ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stosunku do podmiotów spoza sektora finansów publicznych znalazł wsparcie w orzeczeniu WSA w Warszawie z 5. 9. 2007 r. (V SA/WA 495/07, Legalis). Zgodnie ze stanowiskiem tam wyrażonym celem ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych także tych osób spoza sektora finansów publicznych, które w ramach konstrukcji przewidzianych przez ustawę o finansach publicznych otrzymują do gospodarowania środki z budżetu państwa, j. s. t. lub innych jednostek sektora finansów publicznych. • Obecnie z uwagi na treść art. 4 u. f. p nie ulega wątpliwości o konieczności stosowania ustawy o finansach publicznych także do podmiotów spoza sektora finansów publicznych korzystających lub dysponujących środkami publicznymi.

Środki publiczne – art. 5 u. f. p. • Omawiany przepis zawiera sformułowany przez ustawodawcę katalog środków publicznych według źródeł ich pochodzenia. • Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "środki publiczne" różni się od użytego w art. 216 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "środki finansowe na cele publiczne". Termin, którym posługuje się Konstytucja RP, odnosi się bardziej do celów, którym służą określone środki finansowe ("cele publiczne"), natomiast termin użyty w u. f. p. łączy środki finansowe z ich pochodzeniem, które decyduje o ich publicznym charakterze.

• Czy zamieszczony w art. 5 u. f. p. katalog ma charakter zamknięty ?

• - art. 5 ust. 1 pkt 4) lit. e) Fin. Publ. U mówi o przychodach z innych operacji finansowych • - art. 5 ust. 1 pkt 5) Fin. Publ. U mówi o przychodach z innych źródeł • - w ust. 2 pkt 1 jest mowa o innych świadczeniach pieniężnych, których obowiązek ponoszenia wynika z odrębnych ustaw • - ust. 2 pkt 4 traktując o dochodach z mienia wskazuje że , "zalicza się w szczególności"; • art. 5 ust. 3 pkt 6 posługuje się formułą "inne środki".

• Dlatego też uznać należy, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego ze względu na użyte przez ustawodawcę określenia niepozwalające na precyzyjne (tylko na podstawie art. 5) określenie, o jakie źródła środków publicznych chodzi.

Rodzaje środków publicznych: 1. Dochody ( art. 5 ust. 2 ) 2. Środki zagraniczne (art. 5 ust. 1 pkt 2), 2 a, 3) oraz ust. 3 ) 3. Przychody zwrotne ( art. 5 ust. 1 pkt 4) oraz ust. 1 a) 4. Przychody z działalności oraz innych źródeł ( art. 5 ust. 1 pkt 5)

Ad. 1 Dochody publiczne • W pierwszej kolejności jako środki publiczne zostały wymienione dochody publiczne. Następnie ta kategoria została uszczegółowiona w art. 5 ust. 2 Fin. Publ. U z 2009 r. Nie jest ona jednolita, gdyż obejmuje zróżnicowane pod wieloma względami środki. W art. 5 ust. 2 wymieniono osiem grup "wpływów" mieszczących się w tej kategorii. Każda z tych grup obejmuje ujęte w sposób jeszcze bardziej szczegółowy różne rodzaje świadczeń.

• • • • • Art. 111. Dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są: 1) podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2) cła; 3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych; 4) wpłaty z tytułu dywidendy; 5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego; 6) wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych; 7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 8) dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile odrębne ustawynie stanowią inaczej; 9) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębneustawy nie stanowią inaczej; 10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa; 11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych; 12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa; 14) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej; 15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych; 16) środki europejskie i środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b, na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki, o których mowa wart. 5 ust. 3 pkt 5 lit. c i d i pkt 6 oraz w art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20. 12. 2013, str. 549), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa; 17) odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca z różnicy pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywanych obligacji skarbowych.

• Należy pamiętać, że dochody publiczne stanowią definitywne, bezzwrotne zasilenie finansowe władz publicznych, a ich wydatkowanie oznacza ostateczne zużycie przez władzę publiczną. • Odnosząc się do kategorii dochodów należy pamiętać o ich prognostycznym charakterze. Dochody ujęte są w wielkości prognozowanej, oznacza to że ich faktyczne wykonanie może być zarówno wyższe jak i niższe od wielkości przyjętych np. w budżecie państwa.

1. Daniny publiczne: • Ustawa do tej kategorii zalicza podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Wyliczenie w komentowanym przepisie danin publicznych ma charakter niewyczerpujący.

• W art. 217 Konstytucji RP użyto pojęcia daniny publicznej z jednoczesnym wskazaniem podstawowej daniny, jaką jest podatek. Oznacza to, że podatki nie są jedynymi dopuszczalnymi konstytucyjnie daninami

• Podstawową i najbardziej charakterystyczną daniną publiczną jest ?

• Podatek. Definicja legalna podatku wynika z art. 6 ustawy z 29. 8. 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. ): jest to publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej.

• Składki wymienione w grupie danin publicznych nie zostały zdefiniowane w ustawodawstwie. Niemniej możemy wskazać podstawowe cechy charakterystyczne tego rodzaju danin publicznych: władczy i publicznoprawny charakter, przymusowe, celowy charakter, odpłatność

Podstawowe znaczenie mają składki uiszczane na rzecz państwowych funduszy celowych: • 1) składki na ubezpieczenia społeczne (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), uiszczane na podstawie ustawy z 13. 10. 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. ); • 2) składki na ubezpieczenia społeczne rolników (fundusze zarządzane przez KRUS), uiszczane na podstawie ustawy z 20. 12. 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. ); • 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne (Narodowy Fundusz Zdrowia; NFZ nie jest państwowym funduszem celowym, ale jest zaliczony do sektora finansów publicznych – zob. art. 9 pkt 9 Fin. Publ. U z 2009 r. ), które reguluje ustawa z 27. 8. 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. ); • 4) składki na rzecz Funduszu Pracy, działającego na podstawie ustawy z 20. 4. 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm. ); • 5) składki na rzecz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na podstawie ustawy z 13. 7. 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. Nr 158, poz. 1121 ze zm. ).

• Składki na ubezpieczenia społeczne obejmują cztery kategorie świadczeń o zróżnicowanej wysokości: • 1) na ubezpieczenie emerytalne (19, 52% podstawy wymiaru składki); • 2) na ubezpieczenie rentowe (8% podstawy wymiaru składki); • 3) na ubezpieczenie chorobowe (2, 45% podstawy wymiaru składki); • 4) na ubezpieczenie wypadkowe (od 0, 40% do 8, 12% podstawy wymiaru składki).

• Opłaty jako forma władczego dochodu publicznego jest świadczeniem pieniężnym pobieranym przez podmiot prawa publicznego na rzecz systemu budżetowego (tak J. Gliniecka, Opłata publiczna, s. 257). - Opłata jest świadczeniem odpłatnym, co odróżnia ją od podatku (zob. P. Smoleń, Opłaty, s. 283). Oznacza to bezpośrednie powiązanie opłaty z wzajemnym świadczeniem organu publicznego (por. A. Drwiłło, Opłaty jako dochody niepodatkowe, s. 621). - Zgodnie z art. 217 Konstytucji RP podobnie jak w odniesieniu do podatków, pobór opłaty musi wynikać z ustawy, w której określone są zasady ustalania jej wysokości (por. P. Czerski, Opłata skarbowa, s. 182).

• • • Przykłady opłat uregulowanych w ustawach szczegółowych: 1) opłata skarbowa pobierana na podstawie ustawy z 16. 11. 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm. ); 2) opłata targowa i miejscowa pobierana na podstawie ustawy z 12. 1. 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm. ); 3) opłaty pobierane na podstawie ustawy z 9. 6. 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. ); 4) opłaty pobierane na podstawie ustawy z 19. 3. 2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 727 ze zm. ); 5) opłaty pobierane na podstawie ustawy z 19. 11. 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. );

• Natomiast kryterium przedmiotowe pozwala na rozróżnienie opłat na: • 1) związane z czynnościami urzędowymi organów państwowych (w tym opłaty ogólne i specjalne opłaty administracyjne oraz opłaty sądowe); • 2) za usługi świadczone przez jednostki sektora finansów publicznych (np. związane z kulturą, oświatą, ochroną zdrowia); • 3) związane z uzyskaniem prawa (np. opłaty reglamentacyjne, rejestracyjne); • 4) za prawo korzystania z dóbr natury objętych w interesie publicznym szczególną ochroną (opłaty związane z ochroną środowiska, opłaty eksploatacyjne).

• Wpłaty z zysków, wymieniane w przedmiotowym artykule jako jedna z kategorii dochodów publicznych realizowane są w oparciu o ustawę z 31. 1. 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (t. j. Dz. U. z 1992 r. Nr 6, poz. 27 ze zm. ), natomiast wpłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa dokonywane są na podstawie przepisów ustawy z 1. 12. 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 286).

• Czy wpłaty dywidend przez spółki, w których udziały posiadają Skarb Państwa lub j. s. t. , należy zaliczyć do tej kategorii danin publicznych ( dochodów publicznych) ?

• Nie ponieważ takie środki publiczne stanowią dochody z mienia, ujęte w pkt 4 d tego artykułu.

• Czy wpłaty z zysku NBP należy zaliczyć do tej kategorii środków publicznych ?

• Dochody z zysku NBP wymienione zostały w art. 111 Fin. Publ. U, zawierającym katalog dochodów podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa. Nie jest zatem jasne, czy np. wpłaty z zysku NBP należy umieścić w obrębie dochodów ujętych w art. 5 ust. 2 pkt 1 Fin. Publ. U jako inne świadczenia pieniężne o charakterze danin publicznych, czy też w obrębie innych dochodów budżetu państwa, o których mowa w pkt 2 art. 5 u. f. p.

2. Inne dochody ( art. 5 ust. 2 pkt 2) • Należą do nich zarówno subwencje i dotacje przekazywane z budżetu państwa do budżetów samorządowych i stanowiące dochód tych budżetów, jak i inne formy transferów środków w obrębie sektora finansów publicznych, np. wpłaty nadwyżki środków finansowych dokonywane przez agencje wykonawcze, będące dochodem budżetu państwa (por. art. 22 ust. 1 Fin. Publ. U), a także wpłaty nadwyżek środków obrotowych przez samorządowe zakłady budżetowe będące dochodem właściwego budżetu samorządowego (por. art. 15 ust. 7 Fin. Publ. U). Do środków tych zaliczyć należy także zwroty dotacji do budżetu, który ich udzielił, oraz zwroty innych środków przekazanych z budżetu, ale podlegających zwrotowi. Dochodami, które należy umieścić w tej kategorii, są także kary pieniężne, grzywny i mandaty nakładane na mocy odrębnych ustaw. Grzywny i mandaty oraz inne kary pieniężne stanowią wpłaty o charakterze sankcyjnym. Mogą one być pobrane na rzecz budżetu państwa, budżetów samorządowych lub innych podmiotów sektora finansów publicznych (np. Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej).

3. Dochody z działalności jednostek sektora finansów publicznych – czyli wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych ( art. Art. 5 ust. 2 pkt 3) • Jako przykład można podać uczelnie publiczne, gdzie ustawa z 27. 7. 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 572 ze zm. ) z jednej strony wskazuje, jakiego typu opłaty za świadczenie "usług edukacyjnych" mogą być pobierane. Zgodnie z art. 99 Pr. Szkol. Wyższ uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z: • 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich; • 2) kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, jeżeli są to ich studia na drugim lub kolejnym kierunku studiów w formie stacjonarnej; • 3) kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, w przypadku korzystania z zajęć poza dodatkowym limitem punktów ECTS określonym w przepisach ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym;

4. Dochody, których źródłem jest mienie, prawa majątkowe zarówno Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, jak i jednostek sektora finansów publicznych, oraz jego sprzedaż ( art. 5 ust. 2 pkt 4) • Do tej grupy zalicza się wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, czyli w wyniku zawarcia ww. umów cywilnoprawnych, a ponadto dochody z kapitałów w postaci odsetek od środków na rachunkach bankowych oraz odsetek od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych. Poza tym są to także dochody bierne w postaci dywidend z tytułu posiadanych praw majątkowych.

5. Dochody o charakterze dobrowolnym i nieodpłatnym ( art. 5 ust. 2 pkt 5) • Do których zaliczyć można spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych. W tym miejscu można oczywiście stwierdzić, że zgodnie z wolą spadkodawcy lub darczyńcy beneficjentem pieniędzy ze spadku zapisu i darowizny może być także jednostka sektora finansów publicznych.

6. Odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych ( art. Art. 5 ust. 2 pkt 6) • Jednostkom sektora finansów publicznych uczestniczącym w obrocie gospodarczym może przysługiwać roszczenie o odszkodowanie. Roszczenia te mogą mieć m. in. podstawę w Kodeksie cywilnym (art. 363).

7. Kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji ( art. 5 ust. 2 pkt 7) • Zagadnienie udzielania poręczeń i gwarancji przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne jest przedmiotem odrębnej ustawy (zob. ustawa z 8. 5. 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 657 ze zm. ). O doniosłości tej problematyki świadczy fakt, że Konstytucja RP nakazuje uregulowanie w ustawie trybu i zasad udzielania przez państwo gwarancji i poręczeń (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP), co też powyższa ustawa realizuje.

8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Wielkości dochodów budżetu państwa za 2016 r. • W art. 1 ustawy budżetowej na rok 2016 z dnia 25 lutego 2016 r. ustalono: • Dochody budżetu państwa zostały zrealizowane w 2016 r. w wysokości 314. 683. 570 tys. zł i były wyższe o 875. 044 tys. zł w stosunku do kwoty zaplanowanej w ustawie budżetowej na rok 2016, tj. o 0, 3%.

Ad. 2 Przychody publiczne: • Przychody mają charakter nieostateczny i zwrotny, odroczonym w czasie skutkiem ich realizacji jest wystąpienie rozchodów.

• W art. 5 u. f. p. wyodrębniono wyraźnie dwie grupy: 1. przychody z wybranych kategorii źródeł (pkt 4 ust. 1 art. 5), 1. przychody jednostek sektora finansów publicznych z prowadzonej przez nie działalności (pkt 5 ust. 1 art. 5),

• Kategoria pierwsza (przychody zwrotne) obejmuje przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: • 1) ze sprzedaży papierów wartościowych, • 2) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, • 3) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, • 4) z otrzymanych pożyczek i kredytów, • 5) z innych operacji finansowych.

• Charakteryzują się one – co do zasady – zwrotnym charakterem, a ich uzyskiwanie wiąże się z zaciąganiem długu publicznego. • W literaturze wskazuje się także na ich czasowy i nieostateczny charakter (por. E. Chojna-Duch, Podstawy systemu finansów publicznych, s. 51). • Ratio legis wspólnego zaliczenia wskazanych wpływów do przychodów jest to, że zwiększają one zasób środków pieniężnych znajdujących się w dyspozycji jednostek sektora finansów publicznych, lecz nie zwiększają jej majątku. Uzyskanie takich przychodów co prawda poprawia płynność finansową jednostki i – co za tym idzie – umożliwia dokonanie większych wydatków, ale w konsekwencji rodzi obciążenie – konieczność późniejszego zwrotu otrzymanych środków (zob. E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, s. 142). Wskutek tego przyszłe wpływy są niższe nie tylko dlatego, że konieczny jest zwrot w postaci rozchodów, lecz także dlatego, że podwyższone są wydatki, np. związane z kosztami obsługi długu (odsetki).

• A co z prywatyzacją ?

• Prywatyzacja polega na nabywaniu akcji lub udziałów Skarbu Państwa w spółkach powstałych w wyniku komercjalizacji przez osoby inne niż Skarb Państwa lub rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą przez sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki lub oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania.

• Prywatyzacja została zaliczona do przychodów publicznych, mimo iż nie można tu mówić o jej zwrotnym charakterze. Prywatyzacja polegająca na sprzedaży należącego do jednostek sektora finansów publicznych majątku nie powoduje wzrostu aktywów, następuje w tym wypadku tylko zmiana ich struktury – sprzedany majątek zostaje zastąpiony przez środki pieniężne. Prywatyzacja zatem powoduje upłynnienie aktywów, a co za tym idzie – ich wydatkowanie, ale sprzedaż majątku jest brzemienna w skutki, w tym znaczeniu, że następuje utrata majątku i ewentualnych przyszłych korzyści z niego płynących. Te względy przesądzają o niezaliczeniu wpływów z prywatyzacji do dochodów.

• Kategoria druga to przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł ( art. 5 ust. 1 a) • Należy uznać, że chodzi tu o wszystkie wpływy jednostek sektora finansów publicznych, które nie zostały enumeratywnie wskazane wyżej. Przychody nie mają ani charakteru zwrotnego, ani nie są ograniczone czasowo (nieostateczne). Wydaje się, że raczej chodzi tu o te wszystkie wpływy, które są wynikiem prowadzonej odpłatnie działalności jednostek sektora finansów publicznych. Trzeba przyznać rację prof. E. Ruśkowskiemu, który twierdzi, że wprowadzając tę grupę przychodów, ustawodawca zamierzał "domknąć" listę wpływów jednostek sektora finansów publicznych, tak aby żadne wpływy tych jednostek nie zostały pominięte (zob. E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red. ), Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 61).

• Problem "przychodów pochodzących z innych źródeł„ ( art. 5 ust. 1 pkt 5)

• W doktrynie podnosi się, że należy zaliczyć do tej grupy m. in. nadwyżki budżetowe czy nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym wynikające z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (zob. E. Chojna-Duch, Podstawy systemu finansów publicznych, s. 57; E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red. ), Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 61; P. Panfil, Środki publiczne, s. 444). Wymienione przychody należy traktować jako nadzwyczajne i incydentalne.

Ad. 3 Środki ze źródeł zagranicznych. • Odrębną grupę stanowią środki, które mając charakter bezzwrotny, pochodzą ze źródeł zagranicznych. Środków tych dotyczy ust. 1 pkt 2 i 3 komentowanego artykułu. Można je podzielić na trzy rodzaje: 1. środki pochodzące z budżetu UE, 2. środki związane z pomocą udzielaną Polsce przez państwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), 3. inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych.

• Wskazane środki podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu:

1. 2. 3. 4. 5. 6. Stanowiły one do końca roku budżetowego 2009 dochody budżetu państwa po ich przekazaniu w złotych na rachunek dochodów budżetu (z wyjątkiem środków przeznaczonych na projekty w ramach programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Dysponentem tych środków był Minister Finansów, a bankową obsługę tych rachunków prowadził NBP. Od roku budżetowego 2010, środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) są gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych i nie stanowią dochodów budżetu państwa. Obsługę bankową rachunków prowadzą NBP lub BGK. Dysponentami środków są Minister Finansów lub jego pełnomocnicy, a także w zakresie środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009– 2014 i Mechanizmu Finansowego EOG 2009– 2014 oraz Szwajcarsko. Polskiego Programu Współpracy – minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Dochodami budżetu państwa są natomiast środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004– 2009 i Mechanizmu Finansowego EOG 2004– 2009.

• Obecnie znowelizowany przepis art. 5 ust. 3 pkt 5 Fin. Publ. U uwzględnia nowe rodzaje środków przewidzianych przez UE jako wsparcie w obszarach uznanych za najbardziej problemowe. • Wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 5 a Fin. Publ. U środki przeznaczone są na mocy decyzji Rady Europejskiej na cele związane ze wsparciem osób młodych, tj. w wieku od 15 do 24 lat niepracujących, niekształcących się ani nieszkolących się. Pomoc finansową z tych środków uzyskają regiony o szczególnie wysokiej stopie bezrobocia młodzieży (powyżej 25%). Część środków (ogółem wyniosą one 6 mld euro) pochodzić będzie ze specjalnej linii budżetowej, część z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Budżet środków europejskich – art. 117 u. f. p. • • • Nową instytucją wprowadzoną przez u. f. p. jest budżet środków europejskich, który zgodnie z art. 117 Fin. Publ. U jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków programów finansowanych z udziałem środków europejskich (tj. w ramach funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz na Wspólną Politykę Rolną) z wyłączeniem środków na projekty pomocy technicznej. Różnica między dochodami a wydatkami tego budżetu stanowi odpowiednio nadwyżkę albo deficyt, przy czym wynik nie jest wliczany do wyniku budżetu państwa. Zgodnie bowiem z metodologią ESA saldo przepływu środków pomiędzy Polską a UE w zakresie środków unijnych nie jest wliczane do wyniku budżetu sektora finansów publicznych. Deficyt budżetu środków europejskich jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka zaś jest i będzie źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich. Dochody i wydatki tego budżetu są ujmowane w ustawie budżetowej według podziałek klasyfikacji budżetowej właściwych dla całego budżetu państwa oraz według podziału na programy finansowane z udziałem środków europejskich. W budżecie tym przewidziane jest także utworzenie rezerwy celowej.

• Zgodnie z art. 186 Fin. Publ. U wydatki na realizację programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich mogą być przeznaczone na: 1. realizację projektów przez jednostki budżetowe, 2. płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, 3. dotacje celowe dla beneficjentów, 4. realizację projektów finansowanych w ramach Programu Środki Przejściowe, 5. realizację Wspólnej Polityki Rolnej zgodnie z odrębnymi ustawami.

Zaliczenie środków do środków publicznych w drodze rozporządzenia (art. 5 ust. 4 u. f. p. ) • W art. 5 ust. 4 Fin. Publ. U ustawodawca przewidział możliwość określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, które ze środków publicznych, mogą zostać wyłączone z grupy środków, o których mowa w ust. 3 pkt 6 (czyli "innych środków"). Rozporządzenie RM z 23. 7. 2010 r. w sprawie wykazu środków niezaliczanych do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6 ustawy o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1883 ze zm. ). Zostało ono zmodyfikowane przez rozporządzenie RM z 23. 10. 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1508), a następnie treść upoważnienia do wydania rozporządzenia została skorygowana i dostosowana do treści ustawy o finansach publicznych przez art. 2 ustawy z 7. 7. 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1257). Zaliczało ono do tej grupy: 1. niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z dotacji Komisji Europejskiej w ramach Instrumentu Finansowego LIFE i LIFE+, przeznaczone na realizację projektów na rzecz środowiska 2. niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z dotacji Komisji Europejskiej lub Urzędu Statystycznego Wspólnot Europejskich Eurostat, przeznaczone na realizację wskazanych w umowach badań statystycznych, prac metodologicznych, standardów klasyfikacyjnych oraz opracowań i analiz statystycznych, •

Przeznaczenie środków publicznych: art. 6 u. f. p. • Przepis nie zawiera definicji wydatków ani rozchodów. O ile rozchody zostały określone poprzez ich prezentację rodzajową, o tyle nie zastosowano takiej prezentacji w odniesieniu do kategorii wydatków publicznych. Należy także zauważyć, że pojęcie wydatków publicznych należy odróżnić od pojęcia kosztów ponoszonych przez jednostki zaliczone do sektora finansów publicznych.

• Wydatki budżetu państwa wykonane zostały w 2016 r. w wysokości 360. 843. 115 tys. zł (w tym 750. 333 tys. zł to wydatki przesunięte do realizacji w roku 2017 na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2016 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego) i były niższe o 7. 705. 411 tys. zł w stosunku do kwoty ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2016, tj. o 2, 1%.

Wydatki elastyczne i wydatki sztywne • Wydatki sztywne to takie, których wysokość, czas i tryb finansowania są tak prawnie zdeterminowane, że wyłącza to całkowicie lub częściowo swobodę decyzyjną organu władzy publicznej decydującego o tych wydatkach. Natomiast co do wydatków elastycznych istnieje możliwość bardziej swobodnego określenia wysokości świadczeń.

• • Za wydatki sztywne należy uznać wymienione w art. 50 ust. 6 Fin. Publ. U z 2009 r. (w wersji obowiązującej od 1. 1. 2014 r. ; do końca 2013 r. –art. 112 a Fin. Publ. U z 2009 r. ): 1) wydatki na obsługę długu publicznego; 2) środki własne UE oraz obligatoryjne składki wpłacane do organizacji międzynarodowych; 3) wydatki na realizację programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 Fin. Publ. U z 2009 r. , w tym wydatki budżetu środków europejskich; 4) wypłaty i obsługa świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz finansowanie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne; 5) składki na ubezpieczenie społeczne za osoby przebywające na urlopach wychowawczych i macierzyńskich oraz za osoby niepełnosprawne; 6) świadczenia emerytalno-rentowe funkcjonariuszy i uprawnionych członków ich rodzin oraz uposażeń sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku; 7) dotacje dla FUS, Funduszu Emerytur Pomostowych i Funduszu Emerytalno. Rentowego KRUS na sfinansowanie wypłat świadczeń emerytalno-rentowych gwarantowanych przez państwo (zob. komentarz do art. 112 a).

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH • Artykuł 8 określa formy i prawną podstawę tworzenia jednostek sektora finansów publicznych. Wynikają z niego dwie zasadnicze reguły. Po pierwsze, jednostki s. f. p. mogą funkcjonować wyłącznie w formach określonych w ustawie o finansach publicznych. Katalog tych form jest zamknięty i obejmuje jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe oraz państwowe lub samorządowe osoby prawne. Po wtóre, utworzenie jednostki s. f. p. musi mieć swoją podstawę prawną bądź w ustawie o finansach publicznych, bądź w ustawach odrębnych.