Federalismo Fiscal e Instituciones Democrticas en Argentina Una

Federalismo Fiscal e Instituciones Democráticas en Argentina: Una Relación Difícil Carlos Gervasoni 80º aniversario del Instituto de Economía y Finanzas. UNC, Córdoba, 10 de marzo de 2015

Federalismo Argentino: Institucionalmente Débil y en Tensión con la Democracia • El federalismo argentino está plagado de problemas. Ha convivido de forma difícil con las instituciones democráticas desde 1983. • Los problemas que se destacarán no son necesariamente producto del federalismo en sí, sino de la particular versión que los argentinos hemos construido en las últimas décadas. • Los distintos defectos que caracterizan a nuestro federalismo pueden ser clasificados, y necesariamente simplificados, en dos tipos: políticos y fiscales. 2

Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad • Los federalismos, como el argentino o el de EUA, surgieron a partir de un acuerdo entre unidades preexistentes de diversos tamaños demográficos. La unidad nacional fue posible gracias al diseño de un Poder Legislativo con una Cámara Baja proporcional (un ciudadano un voto) y una Cámara Alta desproporcional (una provincia un voto). • El problema es especialmente agudo en la Argentina Senado más desproporcional del mundo. PBA tiene 123 veces más habitantes que TF (en Canadá y Brasil 92 a 1; en los Estados Unidos 66 a 1; y en México 24 a 1). Ambas provincias, sin embargo, son representadas por tres senadores. El 13, 6 % de la población residente en 12 provincias tiene en el Senado el mismo peso que el 86, 4 % que reside en las otras 12. • Obvio conflicto entre los principios del federalismo y la democracia. 3

Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad • La distorsión del principio de “un ciudadano, un voto” en el Senado puede ser defendida por tener origen constitucional. Además, no solo depende del diseño institucional, sino también del patrón de distribución poblacional. • Pero la desproporcionalidad de la Cámara de Diputados es claramente inconstitucional. Un decreto-ley de la dictadura militar fija un mínimo de cinco diputados y asigna a cada provincia tres diputados por sobre lo que le correspondería proporcionalmente. • El 18 % de la población —la residente en las 14 provincias más pequeñas del país— elige 77 diputados, mientras que un 39 % de los argentinos—los de PBA— elige solo 70. 4

Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad Artículo 45. - La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires … El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. 5

Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad • Las provincias pequeñas también están sobrerrepresentadas en los organismos intergubernamentales federales, como los CF de inversión y de educación. • Asimismo, estos distritos han estado sobrerrepresentados en la presidencia, controlada desde 1983 mayormente por líderes provenientes de dos de las provincias menos pobladas del país, La Rioja y Santa Cruz. • El único progreso en el sentido de una mayor proporcionalidad desde 1983 fue la instauración de la elección directa del presidente a partir de la reforma constitucional de 1994. Desde entonces rige el principio de “un ciudadano, un voto” en comicios para el Ejecutivo nacional. 6

Problemas Fiscales del Federalismo: Irracionalidad • El federalismo fiscal es un conjunto de reglas para distribuir, entre la Nación y las provincias, las responsabilidades de tributación y de gasto. Complejísimo conjunto de diferentes regímenes —desde la Ley de Coparticipación en sentido estricto, al FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda), el Fondo Federal Solidario (o de la Soja) hasta los ATN (Aportes del Tesoro Nacional)—. • Más allá de su innecesaria complejidad (el “laberinto”), tres características hacen del federalismo fiscal argentino un caso muy problemático —y atípico—. A saber: 7

Tres Características del FF Argentino 1. La mayor parte de la recaudación tributaria es nacional (aprox. 80%), pero una parte muy importante del gasto público total es provincial y municipal (40 % y el 10 %, respectivamente) elevado “desequilibrio fiscal vertical” las provincias se financian mayormente mediante trasferencias federales. 2. Enormes disparidades en la magnitud de las transferencias que reciben las provincias. TF —la provincia más beneficiada en recursos per capita— obtuvo en 2012 15. 000 pesos por cada ciudadano, mientras que la PBA recibió solo 2. 100 pesos. Si se considera todo tipo de transferencias federales, los distritos más favorecidos —La Rioja, Santa Cruz o Tierra del Fuego— han recibido de siete a ocho veces más dinero por habitante que el menos favorecido (la PBA). Elevadísimo y atípico nivel de asimetría. 8

Tres Características del FF Argentino 3. Estas diferencias no están justificadas por el nivel de desarrollo relativo: TF y SC son las dos provincias más ricas del país y también las que más dinero por habitante reciben. Como si esto fuera poco, ambas se benefician de regalías petroleras y gasíferas que no comparten con sus pares más pobres (TF goza además de la promoción industrial). No hay forma de justificar que se trate mucho más favorablemente a estas dos prósperas provincias que a las mucho más pobres Chaco, Misiones o Salta. 9

(a) Federal Transfers per Capita by Poverty Level 6000 La Rioja Federal Transfers per Capita (in pesos; average 1992 -95) Santa Cruz 5000 Catamarca Formosa 4000 San Luis La Pampa 3000 Chaco Tucumán 2000 Córdoba Salta Entre Ríos 1000 R 2=0. 008 Buenos Aires 0 10 15 20 25 30 35 40 Poverty level (% Population with Unsatisfied Basic Needs) Circle size approximately proportional to population 10

(b) Federal Transfers per Capita by Population 6000 La Rioja Santa Cruz 5000 Federal Transfers per Capita (in pesos; average 1992 -95) Catamarca Formosa 4000 San Luis La Pampa 3000 Chaco 2000 Córdoba Tucumán 1000 Buenos Aires R 2=0. 826 0 0, 000001 0, 000002 0, 000003 0, 000004 0, 000005 0, 000006 1/Population 11

Asimetrías Fiscales y Legislativas % Población % Transf. Fed. % Diputados % Senadores PBA 39% 20% 28% 4% CABA 7% 2% 10% 4% CBA-SF-ER-MZA 24% 25% 22% 16% CHICAS 30% 53% 40% 75% Total 100% 12

Lógica de los “Distritos de Bajo Mantenimiento” No solo las provincias pequeñas son importantes receptoras de subsidios del resto del país vía transferencias federales automáticas, sino que son beneficiadas en la distribución de las transferencias discrecionales —como los ATN— y del gasto del gobierno nacional en las provincias. El motivo es que son políticamente “baratas”: el apoyo de sus — proporcionalmente muchos— gobernadores y legisladores puede ser obtenido a cambio de modestos recursos fiscales nacionales, dada su pequeña magnitud. Lógica de “distritos de bajo mantenimiento”. 13

La Estructura Geográfica del Voto, del Menemismo al Kirchnerismo (Presidenciales de 1995 vs. 2011) 14

Coalición Electoral Oficialista 2011: Desarrollo, FF y Apoyo de Gobernadores ------------------------Variable | Modelo | Estructural Fiscal Político -------+-----------------IDH | -239. 3* -260. 1** -132. 6 |. 0309. 0087. 156 Transfer. p/c| | Apoyo Govern. | | 6. 8**. 0085 5. 07*. 0267 17. 8*. 0104 Constante | 254. 2** 259. 1** 146. 4 |. 0063. 0018. 064 -------+-----------------N | 24 24 24 R 2 |. 19. 43. 59 ------------------------Nota: Coeficientes de regresión y errores estándar 15

Una Consecuencia Problamática para la Democracia: Estados Subnacionales Rentísticos e Híbridos Desigualdad en la distribución territorial de la democracia provincial: Si, “la democracia es un sistema en el que los partidos (oficialistas) pierden elecciones”, entonces, es dudoso que Formosa, La Rioja, San Luis o Santa Cruz lo sean. En estas y otras provincias, el mismo partido ha ganado ocho elecciones consecutivas para gobernador desde 1983, a menudo con enormes mayorías electorales. ¿Cómo es que los gobernadores de estos distritos logran reelegirse con mayorías impensables en las democracias mejor gobernadas del mundo e, incluso inalcanzables en Buenos Aires, Córdoba o Entre Ríos? Estas y otras provincias, como Catamarca y Santiago del Estero, son de jure democráticas pero autoritarias en muchas de sus prácticas “regímenes híbridos. 16

Rentier-State y Democracia: el Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas • Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970; Beblawi 1990; Luciani 1990). “A government that can expand its services without resorting to heavy taxation acquires an independence from the people seldom found in other countries … [i]n political terms, the power of the government to bribe pressure groups or to coerce dissidents may be greater than otherwise” (Mahdavy 1970, 466 -7). 17

La “Maldición de los Recursos” Política: Petróleo vs. Democracia • En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con mayores niveles de autoritarismo (Ross, M. 2001. “Does Oil Hinder Democracy? ” World Politics 53, 3). “[G]overnments that fund themselves through oil revenues and have larger budgets are more likely to be authoritarian; governments that fund themselves through taxes and are relatively small are more likely to become democratic” (Ross 2001, 335). 18

Idea Teórica Central: El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas • Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente equivalentes a las rentas petroleras. • Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias federales), podemos decir que se trata de una rentier province. • Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales sin pagar los costos políticos de recaudar. 19

The Index of Subnational Democracy and Its Components (1983 -2007) 20

Minimalismo Electoral: Resultados de la Encuesta de Expertos en Política Provincial (Argentina) 21

Maximalismo Electoral: Resultados de EEPP (Argentina) 22

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Conclusión Tensiones entre Federalismo y Democracia: 1) La sobrerepresentación legislativa en el Senado es problemática pero constitucional y defendible en términos de unidad nacional. Pero la sobrerepresentación en la Cámara de Diputados es filosóficamente injusta (antidemocrática), históricamente ilegítima (gobierno de facto) y constitucionalmente inaceptable (artículo 45). 2) Las asimetrías en la distribución de recursos entre provincias pequeñas y grandes y entre pobres y ricas genera graves problemas de desigualdad incompatibles con un auténtico régimen democrático: la cantidad y calidad de servicios gubernamentales depende del lugar de residencia de cada ciudadano. 3) El FF financia estados rentísticos subnacionales propensos a generar regímenes políticos poco democráticos. 4) Madison probablemente tenía razón, pero aún en EUA federalismo y democracia entran en conflicto (cuestión racial por ejemplo) 24