FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS UBA CATEDRA ECONOMIA DE

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS UBA CATEDRA: ECONOMIA DE LA ENERGÍA PROFESOR: LIC. ROBERTO DARIO PONS TEMA Bienes publicos y concepto de servicio publico DE LA ENERGÍA 1

BIENES PUBLICOS PUROS E IMPUROS BIEN PÚBLICO PURO: aquel que, una vez producida una determinada cantidad, puede ser consumida simultáneamente por todos los miembros del colectivo social sin que se afecte el consumo de cada uno (no rivalidad en el consumo) y tampoco se puede discriminar entre los que pueden acceder (no exclusión del consumo). (Por ejemplo, alumbrado público) BIEN PUBLICO IMPURO: aquel caso que el consumo de un individuo disminuya la cantidad disponible para el resto, aunque en menos de una unidad. Por ejemplo, red de distribución eléctrica/gas puede ser utilizada por más de un usuario sin que ello disminuya la fluidez ni la tensión/presión del suministro para todos. Pero a partir de un cierto volumen total de demanda se presentan dificultades en el suministro 2 (saturación o congestión de las redes)

BIENES PUBLICOS PUROS E IMPUROS (cont. ) Lo que caracteriza a los BIENES PUBLICOS: ü la «ausencia de rivalidad» : Y ü la «ausencia de exclusión» : No hay consenso sobre si esas características provienen: ü de la “naturaleza misma” del bien en cuestión (Alumbrado público): BIEN PUBLICO PURO ü de la “consideración social y jurídica” que se hace de ellos (accesibilidad a la red de servicio gas): BIEN PUBLICO IMPURO 3

Los Bienes Públicos Globales (BPG) La idea de BPG aparece en un determinado momento histórico, en los 90´s, cuando los proponentes del libre mercado trataban de limitar sus excesos reconsiderando el Estado en una nueva síntesis teórica. Aparecen conceptos como buen gobierno o gobernabilidad como requisito imprescindible para asegurar que el crecimiento económico se traduzca en desarrollo de los países más pobres. Expertos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y algunos académicos rescatan la teoría económica clásica de los bienes públicos, según la cual: EL MERCADO NO PUEDE ATENDER TODAS LAS NECESIDADES SOCIALES DE MANERA EFICIENTE Y/O EQUITATIVA, Y EXISTEN BIENES QUE DEBEN SER GENERADOS MÁS ALLÁ DEL MERCADO. 4

BIENES PUBLICOS GLOBALES «ANTES DE LA GLOBALIZACIÓN DE LOS MERCADOS FINANCIEROS, EL SUMINISTRO DE BIENES PÚBLICOS PODÍA DEJARSE EN MANOS DE LOS GOBIERNOS INDIVIDUALES. AHORA QUE EL CAPITAL TIENE LA LIBERTAD PARA IR DE UN LADO A OTRO ES DIFÍCIL PARA LOS PAÍSES IMPONER IMPUESTOS Y REGLAS INDIVIDUALMENTE, PORQUE EL CAPITAL PUEDE IRSE A OTRA PARTE. GEORGES SOROS 5

UN TERCER CONCEPTO: BIENES PUBLICOS GLOBALES «Se refiere a cuestiones que se juzgan importantes para la comunidad internacional que no pueden ser satisfechas adecuadamente por países individuales, y deben ser abordadas colectivamente sobre una base multilateral, por los países desarrollados y en vías de desarrollo» International Task Force on Global Public Goods “Según la teoría de los bienes públicos, el mercado no puede atender todas las necesidades sociales de manera eficiente y/o equitativa, y deben ser generados más allá del mercado. Un concepto más amplio, es el de “bienes públicos globales ” que deben asegurarse más allá o por encima de los Estados”. PNUD 6

DEBEMOS DIFERENCIAR SI LO RESOLVEMOS BAJO EL SUPUESTO DE UNA ECONOMIA MIXTA O DE UNA ECONOMIA DUAL 7

¿ECONOMIA MIXTA O ECONOMÍA DUAL? ¿Un sistema económico mixto público y privado? O ¿Un ordenamiento dual económico de mercado y decisiones Estatales? MIXTA: Según este concepto habría una única economía objetiva, la privada de mercado con maximización de utilidades individual; y, otra, el Estado proveyendo de algunos bienes y servicios públicos no provistos por el mercado. En este concepto el Estado debería tener efectos neutro sobre decisiones individuales. El mercado es el único medio entre necesidad y satisfacción. DUAL: Existen dos esferas de decisiones: individuos e instituciones económicas con mecanismos diferentes de racionalidad, de los objetivos y sus mecanismos de satisfacción. v. Los individuos a través del mercado v. La economía del Estado con objetivos general de bienestar social viabilizada por instituciones públicas para detectar 8 esas necesidades y establecer los mecanismos de asignación

Los objetivos de la economía del Estado distinguen entre “funciones primarias” y “funciones secundarias” v. Primarias: la asignación eficiente de los recursos escasos para obtener determinada estructura de bienes sociales; retribución justa de la renta y el patrimonio; políticas coyunturales para la plena ocupación, la estabilidad del nivel de precios y al equilibrio económico externo; políticas de desarrollo y crecimiento global del país; desarrollo regional de los factores productivos; mejoras en la calidad del medio ambiente y en la calidad de vida y otras que se definen como políticas públicas. v. Secundarias: se refieren a la administración del fisco en sí, en cuanto a la obtención de recursos financieros para el financiamiento y ejecución de las funciones primarias; economicidad en el uso de esos recursos escasos; organización eficiente del Estado a través de la coordinación 9 de funciones, gastos y recursos inter-jurisdiccional

LA ESTRUCTURA DE LOS BIENES SOCIALES O PÚBLICOS LA PROVISION DE BIENES POR EL ESTADO EN EL CONCEPTO DE ECONOMÍA MIXTA Y DE ECONOMÍA DUAL EN EL CONCEPTO COMO ECONOMIA MIXTA: Una excepción a la exclusividad de la provisión de bienes por parte del MERCADO serían los BIENES PUBLICOS, que son considerados como FALLAS DE MERCADO, y que podrían/deberían ser satisfechos por el ESTADO. EN EL CONCEPTO DE ECONOMIA DUAL: Podría existir una provisión de bienes y servicios por el ESTADO considerados por la sociedad como BIENES ESENCIALES O SOCIALES, tanto que el MERCADO los pueda o quiera proveer o no, entre los cuales también se encuentran los BIENES PUBLICOS y los BIENES PUBLICOS GLOBALES 10

UNA DISGRESION: LOS BIENES GRATUITOS PROPORCIONAN UN DESAFÍO AL ANÁLISIS ECONÓMICO La mayor parte de bienes en la economía se han distribuido a través de los mercados… para estos bienes, los precios son señales que guían las decisiones de compradores y vendedores Cuando los bienes están disponibles gratis, las fuerzas del mercado que normalmente distribuyen los recursos, están ausentes Cuando un bien no cuenta con un precio asociado, los mercados no pueden asegurar que el bien es producido y es consumido en las cantidades apropiadas En tales casos, la política del gobierno puede remediar la falla del mercado e incremente el bienestar. 11

Fuente: Alberto Cairampoma Arroyo-Lima-30/05/2013 Un bien tratado en el mercado tendría un alcance poblacional limitado a la capacidad de pago de la población ya la conveniencia de la oferta de acceder a todas las regiones de un país. Habrá una “demanda potencial insatisfecha”. Si la sociedad lo considera de interés público, - BIENES PUBLICOS IMPUROS y BIENE PUBLICOS GLOBALES – podrá resolverlo: Fomentando o subsidiando la ampliación privada al mercado potencial Obligando o haciéndose cargo directamente de la provisión del bien 12

COMO AGRUPAMOS LOS BIENES EN LA TEORÍA ECONOMÍA SEGÚN SUS CARACTERISTICAS DE CONSUMO: ¿El bien es excluíble? : Alguien se puede beneficiar en forma excluyente y exclusiva en relación a cualquier otro que lo desee ¿El bien es rival? : El consumo de una persona SEGÚN SUS CARACTERISTICAS DE OFERTA Bienes Privados : son excluibles y rivales Bienes Públicos : no son excluibles ni rivales Recursos Comunes : son rivales pero no excluibles Monopolio Natural: son excluibles pero no rivales 13

EN RESUMEN LA AUSENCIA DE RIVALIDAD ES QUE EL CONSUMO DE UNA PERSONA NO DISMINUYE EL CONSUMO DE OTRA LA AUSENCIA DE EXCLUSION ES QUE RESULTA IMPOSIBLE O MUY COSTOSO EVITAR QUE ALGUIEN SE BENEFICIE EN FORMA EXCLUSIVA AMBAS SITUACIONES NO CREA CONDICIONES PARA FORMAR PRECIOS PORQUE NO HAY FORMA DE DISCRIMINAR ENTRE EL QUE PAGA Y EL QUE SE BENEFICIA SIN PAGAR (FREE RIDER) 14

RIVALES SI E SI X C L U I B NO L E S NO BIENES PRIVADOS MONOPOLIO NATURAL Bienes /servicios ofertados libremente ante una demanda solvente: Bienes /servicios dados en concesión monopólica: Explotación privada y comercialización en mercado del petróleo Usinas eléctricas con barreras de entrada a nuevas inversiones. Transporte por gasoducto o línea alta tensión RECURSOS COMUNES BIENES PUBLICOS PUROS Bienes de acceso público común que disminuye con el consumo: Defensa Nacional Faro portuario Energía base leña de bosques Embalses hidroeléctricos , Usinas eléctricas o explotación petrolera marítima que contaminen o agotable BIENES PUBLICOS IMPUROS Red electricidad/gas no congestionada. 15

LA NECESIDAD DE REGULACION DEL USO DE LOS RECURSOS COMUNES PORQUE TIENDEN A SER USADOS EN EXCESO Y GENERA UNA EXTERNALIDAD NEGATIVA. 16

REGRESA MOS AL ROL DEL ESTADO SEGÚN CONSIDEREMOS QUE v. LA ECONOMIA FUNCIONA COMO MIXTA (MERCADO CON ESTADO) O v. FUNCIONA COMO ECONOMIA DUAL (MERCADO Y/O ESTADO Y = El Estado complementa al privado O = El Estado reemplaza al privado 17

El español Luis Jordana de Pozas sistematizó la actividad administrativa del Estado en tres conceptos para satisfacer el bien público: 1. PODER DE POLICÍA ADMINISTRATIVA: la comunidad se ve sujeta a controles e intervenciones públicas 2. FUNCIÓN O ACCIÓN DE FOMENTO: Promotor de actividades económicas y sociales. Se estimula la iniciativa privada con incentivos vinculados a la libre adopción de decisiones privadas. 3. PRESTADOR DE SERVICIOS PÚBLICOS: tanto servicios asistenciales – la educación y la salud pública entre otros – sino también servicios económicos como el transporte, las comunicaciones, el abastecimiento de agua, etc. 18

Ante la evidencia de bienes comunes, monopolio y bienes públicos ¿dónde debería trazarse la frontera entre la responsabilidad, exigibilidad, propiedad, control y suministro de lo público y lo privado? No existe una respuesta única, válida para todos los países y para todos los instantes. SE OPTA POR UNA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO: 1. Estado en forma directa: La propia Administración Pública o Empresas estatales o Sociedades de Estado o S. A. con mayoría estatal 2. Estado concesionando o licenciando un bien público: La responsabilidad es del Estado y la gestión es privada 3. Estado regulando la actividad privada: limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas por presumibles 19 razones de interés público.

Ante la evidencia de bienes comunes, monopolio y bienes públicos (Cont. ) Dos criterios en el concepto de servicio público: 1. RESTRINGIDO O ESTRICTO: la prestación de aquellos servicios esenciales que la ley reservara al sector público. Puede asimilarse a la noción de Sector Público en sentido restringido configurado por las Administraciones públicas. 2. AMPLIO: la prestación de servicios esenciales o no esenciales que puede prestar el sector público cuando haya necesidad de intervenciones públicas encaminadas a asegurar la prestación de abastecimientos básicos para la población. Al concepto de Administración Pública se agrega el de empresas públicas (concepto de Sector Público en sentido amplio). Las actividades que realiza el sector público se consideran que representan el servicio público La mayor parte de los bienes y servicios producidos por las empresas públicas se destinan al mercado, mientras que los producidos por las Administraciones Públicas tienen como misión fundamental la de contribuir a la redistribución de la renta. 20

LAS PRIVATIZACIONES DE LOS 90´S ENTRE LA DOCTRINA FRANCESA Y LA SAJONA DEL SERVICIO PUBLICO FRANCESA (SERVICIO PUBLICO) Como concepción funcional el SERVICIO PÚBLICO es toda actividad: ü destinada a satisfacer necesidades de interés general (elemento teleológico) ü a cargo de una entidad estatal o bajo su control (elemento subjetivo) ü regulada por el Derecho público (elemento formal) SAJONA (PUBLIC UTILITIES) Las actividades económicas son de titularidad privada que podrían ser reguladas por el INTERÉS PÚBLICO ü para proteger a los consumidores o usuarios contra tarifas extorsivas, restricciones de producción, deterioro del servicio y discriminaciones arbitrarias (industria regulada). ü O para proteger que las actividades privadas se desarrollan satisfactoriamente en un mercado competitivo. La intervención pública es a los efectos de proteger la competencia (Sherman Act y otras), de aquellas en que por fallas del mercado es necesario la regulación de sus aspectos claves 21

DIFERENCIAS ENTRE SERVICIO PUBLICO Y PUBLIC UTILITIES SERVICIOS PUBLIC UTILITIES 1. Estado titular del servicio 1. Estado no es titular de la actividad 2. Prestación directa o indirecta por delegación (concesión o permiso) 3. Los bienes afectados son de dominio del Estado 2. Estado otorga habilitación para la prestación de la actividad (“franchise”) 3. Los bienes son del particular prestador 4. Control por el Estado o Entidad estatal concedente 4. Control por Agencias reguladoras independientes 5. Posibilidad de rescate de la concesión por razones de interés público 5. No previsión del rescate por razones de interés público 22

El carácter de servicio público no determina que la propiedad del prestador sea pública o privada PUEDE PRESTARLO EL ESTADO 1. Actuando como sector público y con dominio del bien o infraestructura utilizada para prestar el servicio con financiamiento vía tarifas; con impuestos afectados ad-hoc; y con fondos presupuesto público 2. Como productor en competencia, actuando como privado o PUEDE PRESTARLO LA EMPRESA PRIVADA 1. Con propiedad privada regulada porque produce un valor de bien público a preservar. 2. Con propiedad pública gestionada privadamente por concesión Será el régimen jurídico propio de cada Estado el que establece la comprensión de actividades reconocidas como servicio público y cómo será el mecanismo de prestación del mismo. 23

Clasificación de los Servicios Públicos - Diferentes criterios 1. ESENCIALES Y NO ESENCIALES: Esenciales de no prestarse pondrían en peligro la existencia misma del Estado (seguridad, defensa). Los no esenciales; su no prestación no pondrían en peligro la existencia del Estado. 2. PERMANENTES Y ESPORÁDICOS: Permanente son prestados de manera regular y continua. Esporádicos; su funcionamiento o prestación es de carácter eventual o circunstancial para satisfacer una necesidad colectiva transitoria. 3. POR EL ORIGEN DEL ÓRGANO DEL PODER PÚBLICO: Servicios públicos de competencia Concurrente entre distintos órganos de los niveles del Poder Público - nacionales, provinciales o municipales - y los prestados en forma Exclusiva por órganos de la administración o por los particulares. 4. DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NATURALEZA DE LOS SERVICIOS: administrativos e industriales y comerciales; bien sea de servicios para atender necesidades de interés general o con fines lucrativos que no a satisfacen necesidades colectivas. 5. POR LA FORMA DE PRESTACIÓN DE SERVICIO: Directos y por concesionarios u otros. 24

La prestación de un servicio público debe cumplir algunos principios El cumplimiento de los mismos tienen efectos sobre la economía empresaria y del sector: 1. No puede ser irregular o discontinua: Debe funcionar de manera permanente, regular y continua para satisfacer necesidades de las comunidades por sobre los intereses de quienes los prestan 2. No puede ser discriminatoria: No puede diferenciarse en el acceso ni en la tarifa por tipo de usuario 3. Debe tener carácter universal: es la garantía básica de la prestación con alcance universal a todos los usuarios y territorio. 4. Debe cubrir necesidades de interés general, y no particular. 5. La ecuación económica esta subordinada: está reglada por los puntos anteriores aunque esto implique contrariar los fines de lucro de una empresa privada. 25

LA TEORIA DE LA REGULACION PUBLIC UTILITIES: ACTIVIDADES OBJETO En general se regularon actividades: 1. Esenciales para la comunidad, 2. Con tendencia al monopolio, 3. Que actúan en un contexto de mercado con demanda inelástica, 4. Que suponen el uso de infraestructuras específicas y de inversión intensa, 5. Con capacidad disponible que puede estar temporalmente ociosa. Ello incluía por ejemplo el suministro eléctrico, de gas, de agua potable, los servicios telefónicos. 26

Simplificando las actuaciones de la regulación se pueden agrupar en: CONTROL DE ESTRUCTURA : se relaciona con el número y tamaño de los agentes del mercado, la segmentación de las actividades en él, las limitaciones en la propiedad de las empresas, las fusiones y las reglas de entrada y salida del mercado. CONTROL DE CONDUCTA: cubre aspectos relacionados con la fijación de tarifas: esquemas regulatorios, costo de servicio, precio y calidades. 27