Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland Stand der

Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland: Stand der empirischen Forschung Prof. Dr. Reinhard Hujer J. W. Goethe-Universität Frankfurt/M. 3. Konferenz für Sozial- und Wirtschaftsdaten Von Schmoller-Vorlesung Wiesbaden, 11. Mai 2006 Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 1 www. wiwi. uni-frankfurt. de

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Zur aktuellen politischen Relevanz Problem der Evaluationsforschung: • Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik auf die Eingliederung von Arbeitslosen in reguläre Beschäftigung • Effekte arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen auf die Arbeitslosigkeitsdauer • Einkommenseffekte von Qualifizierungsprogrammen • Einfluss gesetzlicher Änderungen bei der Anwendung arbeitsmarktpolitischer Förderinstrumente Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 3

Konzept einer Evaluationsanalyse • Analyse der direkten Effekte von Maßnahmen oder Politikreformen im Hinblick auf bestimmte politische Ziele mikroökonometrische Evaluation • Analyse der indirekten Effekte auf Nichtteilnehmer bzw. die Gesamtwirtschaft (Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte) makroökonometrische Evaluation • Analyse der fiskalischen Effekte durch den Vergleich von Nutzen und Kosten Cost-Benefit-Analyse Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 4

Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland Gesetzliche Rahmenbedingungen • • Seit 1969 Arbeitsförderungsgesetz 1. Januar 1998 Sozialgesetzbuch III 1. Januar 2002 Job- AQTIV-Gesetz Ab Januar 2003 Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 5

Tab 1. Ausgaben für passive und aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland in Mio. € für 2000 bis 2004 2000 2002 2004 Gesamtausgaben (BA und Bund) 64. 403, 8 71. 521, 8 74. 530, 7 Passive Arbeitsmarktpolitik (PAMP) 37. 799, 4 44. 123, 2 49. 244, 5 Aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) 22. 005, 2 22. 400, 6 19. 518, 0 In % der Gesamtausgaben 34, 2 31, 3 26, 2 1, 7 2, 0 2, 5 Berufliche Weiterbildung 6. 807, 7 6. 701, 3 3. 613, 3 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen 3. 680, 2 2. 330, 0 1. 212, 3 750, 4 1. 005, 9 1. 746, 3 Relation PAMP/AAMP darunter Überbrückungsgeld Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 6

Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (1) Ziel: Ermittlung des kausalen Effekts der Teilnahme an einer Maßnahme Problem: Wahl einer geeigneten Kontroll- (Nichtteilnehmer-) Gruppe mit Personen, die in allen Merkmalen außer der Teilnahme den Teilnehmern gleich sind Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 7

Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (2) Individuum entscheidet zwischen Teilnahme und Nichtteilnahme zwei potenzielle Ergebnisse, z. B. Einkommen, Y 1 und Y 0 Das beobachtbare Ergebnis einer Person i ergibt sich mit Yi=Yi 1 D + (1 -D) Yi 0 D ist eine Indikator-Variable, die angibt, ob die Person tatsächlich teilgenommen (D=1) oder nicht teilgenommen hat (D=0) Fazit: Die potenziellen Ergebnisse einer Person sind nie gleichzeitig beobachtbar (fundamentales Evaluationsproblem) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 8

Ansatz zur Schätzung von Programm. Effekten Der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer ist definiert: E(Y 1 -Y 0|D=1) = E(Y 1|D=1)-E(Y 0|D=1) ist unbeobachtbar, deshalb durch Schätzung zu ermitteln. Soziale Experimente: Verwendung der Ergebnisse der Nichtteilnehmer-Gruppe Nicht-Experimentelle Daten: Verwendung der Nichtteilnehmer-Gruppe führt zu Selektionsverzerrung, da E(Y 0|D=1) ≠ E(Y 0|D=0) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 9

Idee des Matching-Ansatzes • Aus einer möglichst großen Kontrollgruppe (z. B. Arbeitslose) werden diejenigen Personen ausgewählt, die den Teilnehmern an einem Programm in allen relevanten Charakteristika möglichst ähnlich sind. („statistische Zwillinge“) Conditional Independence Assumption (CIA): Y 0 DIx • Dann gilt E(Y 0|D=1, x) = E(Y 0|D=0, x) und der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer kann ermittelt werden • Verwendung des Propensity Scores, p(x), für Lösung des Dimensionsproblems (Rosenbaum, Rubin, 1983) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 10

Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik • Hoher Beschäftigungsstand und ständige Verbesserung der Beschäftigungsstruktur ( Eingliederung in reguläre Beschäftigung) • Vermeidung von Arbeitslosigkeit und Verkürzung der Arbeitslosigkeitsdauer • Förderung bestimmter Problemgruppen, z. B. Langzeitarbeitslose, Ältere, Behinderte (Zielgruppenorientierung) • Effizienter Einsatz der Instrumente (Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 11

Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit Befragungsdaten Datengrundlagen: • Sozio-ökonomisches Panel • Arbeitsmarktmonitor-Ost/ Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt Nachteile der Studien: Geringe Zahl der Teilnehmer, keine differenzierte Betrachtung der einzelnen Maßnahmen möglich Überblick über mikroökonometrische Evaluationsstudien auf der Grundlage der Befragungsdaten beispielsweise in den Arbeiten von Hagen, Steiner (2000), Fitzenberger, Speckesser (2000), Wunsch (2005) und Konle-Seidl (2005) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 12

Administrativen Daten für Evaluationsstudien Administrative Daten der Bundesagentur für Arbeit : • • Beschäftigtenhistorik (Zeiten regulärer Beschäftigung, seit 1975) Leistungsempfängerhistorik (Zeiten von Leistungsbezug, seit 1976) Bewerberangebotsdatei (Merkmale zu Arbeitsuchenden, seit 1997) Maßnahmeteilnehmergrunddatei (Merkmale zu Programmen, seit 2000) • Integrierte Erwerbsbiographien (IEB) des IAB: Integration aus den vier Datenquellen mit IEBS als 2, 2%-ige Zufallsauswahl des Personen aus den IEB (siehe Hummel, et al. , 2005) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 13

Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit administrativen Daten (1) Empirische Studien von Lechner, Miquel, Wunsch (2005 a, 2005 b, 2006) für West- und Ostdeutschland Maßnahmen-Arten: Verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung nach dem Arbeitsförderungsgesetz Ergebnis-Variable: Reguläre Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Einkommen Programm-Beginn: 1993/1994 Analyse-Konzept: Ermittlung paarweise Effekte über 7 (West) bzw. 8 Jahren (Ost) nach Beginn Empirische Ergebnisse: Kurzfristige negative Effekte („lock-in“-Effekt), langfristige positive Effekte Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 14

Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit administrativen Daten (2) Empirische Studie von Fitzenberger, Osikominu, Völter (2005) Maßnahmen-Arten: Drei verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung Ergebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung Programm-Beginn: Personen mit Eintritt in die Arbeitslosigkeit 1986/1987 (Westdeutschland) und 1993/1994 (West- und Ostdeutschland) Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer bis 24 Quartale nach Programmbeginn Empirische Ergebnisse: Negative „lock-in“-Effekte (2 -8 Quartale), positive mittel- und langfristige Effekte im Vergleich zur Nichtteilnahme Vergleiche auch: Fitzenberger, Speckesser (2005) für die Maßnahme „Vermittlung spezieller Berufskenntnisse“ aus dem Bereich Fortbildung und Umschulung Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 15

Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit administrativen Daten (3) Empirische Studie von Biewen, Fitzenberger, Osikominu, Waller (2006) Maßnahmen-Arten: Trainings- und Feststellungsmaßnahmen (TM) Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung (BW) Ergebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung Programm-Beginn: Eintritt in die Arbeitslosigkeit im Zeitraum 02/2000 bis 01/2002 Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer Empirische Ergebnisse: TM und BW haben in Westdeutschland positive Effekte (5 -10%), Effekte für Frauen größer als für Männer, größere Effekte für Langzeitarbeitslose, kaum positive Effekte für Ostdeutschland Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 16

Evaluation der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“) Evaluationsanalysen im Bericht der Bundesregierung „Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ 2005 zu folgenden Themenbereichen (Zwischenbericht): • Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung • Förderung beruflicher Weiterbildung und Transferleistungen • Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen • Eingliederungszuschüsse und Entgeltsicherung • Existenzgründung • Verbesserung der beschäftigungspolitischen Rahmenbedingungen und Makrowirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 17

Rahmenbedingungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland • Ziel: Verbesserung der Eingliederungschancen in reguläre Beschäftigung durch berufliche Stabilisierung und Qualifizierung • Arbeitsbereiche: Teilnehmer erfüllen zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeiten • Zielgruppen: Langzeitarbeitslose und andere Problemgruppen • Förderung: In der Regel ein Lohnkostenzuschuss (30 bis 75%) bis zu zwölf Monaten, in Ausnahmefällen für bis zu 36 Monate Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 18

Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG • Arbeitsmarktmonitor für die neuen Länder (AMM): Steiner, Kraus (1995), Hübler (1997), Kraus, Puhani, Steiner (2000) • Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt (AMM-SA) Eichler (1997), Bergemann, Schultz (2000), Bergemann, Fitzenberger, Schultz, Speckesser (2000), Eichler, Lechner (2000), Bergemann (2005) • Unterjähriger Mikrozenus Sachsen Reinowski, Schultz, Wiemers (2003) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 19

Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG - Ergebnisse • Studien mit AMM: – Keine verbesserte Wiedereingliederung in reguläre Beschäftigung durch die Maßnahmen [Kraus et al. (2000)] – Beschäftigungseffekte nicht robust [Hübler (1997)] • Studien mit AMM-SA: – Überwiegend negative Wirkungen von ABM [Ausnahme Eichler, Lechner (2002)] • Studie mit unterjährigen Mikrozensus Sachsen: – Programme wirken negativ auf Abgang aus Arbeitslosigkeit Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 20

Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach SGB III • Studien : Caliendo, Hujer, Thomsen (2003, 2004, 2005, 2006 a, 2006 b), Hujer Caliendo, Thomsen (2004), Brinkmann, Caliendo, Hujer, Thomsen (2006) • Datenbasis: Teilnehmerstichprobe Februar 2000 • Ergebnisvariablen: – Registrierte Arbeitsuche (Arbeitslos/Nicht-Arbeitslos) – Reguläre ungeförderte Beschäftigung • Untersuchung der Heterogenität der Effekte nach – regionalen – individuellen – maßnahmenspezifischen Unterschieden Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 21

Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland Motivation: • OECD (1998) : Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit durch möglichst frühe Intervention im Arbeitslosigkeitsspell • In der aktuellen Literatur (z. B. Sianesi (2004), Abbring/van den Berg (2003): Notwendigkeit der Berücksichtigung des Startzeitpunkts zur Schätzung der Programmeffekte In unserer Studie (Hujer, Thomsen (2006)): Untersuchung der Effekte von ABM auf die Eingliederung in reguläre (ungeförderte) Beschäftigung mit unterschiedlichem Programmbeginn im Arbeitslosigkeitsspell Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 22

Dynamischer Evaluations-Ansatz (1) • Der durchschnittliche Programm-Effekt im dynamischen Ansatz (Sianesi, 2004; Fitzenberger, Speckesser, 2005): Mit Dummy für Teilnahme-Beginn im Quartal t der Arbeitslosigkeit Ergebnis-Variable bei Teilnahme bzw. Nichtteilnahme in den Perioden mit Arbeitslosigkeitsdauer • Dynamische Version der CIA: Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 23

Dynamischer Evalutions-Ansatz (2) • Fragestellung: Welche Beschäftigungseffekte ergeben sich t-Monate nach Programmbeginn für ein Individuum, das im Zeitpunkt u der Arbeitslosigkeit in das Programm eingetreten ist • Deskriptiver Vergleich der geschätzten Programmeffekte zwischen den einzelnen Zeitpunkten (u) → keine kausale Interpretation der Unterschiede • Implementation des Propensity Score-Matching in vier Stufen: 1. Auswahl der relevanten Variablen und Schätzung der Propensity Scores 2. Überprüfung des common support (Pr(D=1|x) 1 x) 3. Auswahl des Matching-Algorithmus‘ (Y 1 i - Σj D=0 w(i, j)Y 0) 4. Test der Matching-Qualität und Berechnung der Beschäftigungseffekte Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 24

Datengrundlagen für ABM-Evaluation • 6 Stichproben von Teilnehmern: Juli, September, November 2000, Januar, März, Mai 2001 • 6 Zufallsstichproben von Arbeitsuchenden zur Bildung der Vergleichsgruppen • Quellen: → Maßnahme-Teilnehmer-Grunddatei, MTG → Bewerberangebotsdatei, Bew. A → Beschäftigtenstatistik, BSt • Verfügbare Merkmale: Soziodemographische Variablen, Qualifikation, Erwerbskarriere, Programme, regionaler Kontext • Ergebnisvariable: Reguläre Beschäftigung (beobachtbar bis Dezember 2003) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 25

Empirische Analyse (1) • Aggregation über die Eintrittszeitpunkte (Kalenderzeit) • Personen unter 25 und über 55 Jahren nicht berücksichtigt • Separate Untersuchung der Effekte für Frauen/Männer und Ost-/ Westdeutschland • Ermittlung der Effekte bis 30 Monate nach Programmbeginn • Insgesamt werden 32. 641 Teilnehmer und 1. 104. 664 „Nichtteilnehmer“ berücksichtigt Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 26

Empirische Analyse (2) Mittel- und Anteilswerte ausgewählter Merkmale vor dem Matching für u=1 und u=5 Westdeutschland Männer u=1 Frauen u=5 u=1 u=5 NT TN 4. 6 10. 4 4. 7 9. 7 3. 1 8. 2 2. 9 8. 6 Vorherige Teilnahme an Programmen [%] 3 35 7 37 2 31 4 38 Gesundheitliche Einschränkungen [%] 23 36 34 33 19 29 24 21 Kein Schulabschluss [%] 14 25 19 21 8 8 11 6 Anzahl Vermittlungsvorschläge Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 27

Empirische Analyse (3) Mittel- und Anteilswerte ausgewählter Merkmale vor dem Matching für u=1 und u=5 Ostdeutschland Männer u=1 Frauen u=5 u=1 u=5 NT TN Anzahl Vermittlungsvorschläge 3. 9 7. 9 4. 8 7. 4 3. 8 6. 8 3. 8 6. 6 Vorherige Teilnahme an Programmen [%] 16 59 32 52 27 63 40 67 Gesundheitliche Einschränkungen [%] 16 26 23 20 15 16 14 18 Kein Schulabschluss [%] 6 11 12 9 4 5 6 3 Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 28

Empirische Analyse (4) • Plausibilität der CIA: - Berücksichtigung einer großen Zahl von Merkmalen, die von den Arbeitsvermittler erhoben werden - Merkmale umfassen „objektive“ und „subjektive“ Variablen - Besondere Hervorhebung der Arbeitslosigkeitsdauer →Proxy für unbeobachtbare Einflüsse auf die Teilnahmeentscheidung • Propensity Score: Schätzung von 4 Serien (Frauen/Männer, Ost/West) zu 12 einzelne Probit-Modelle (Quartale) • Common Support: Minimum–Maximum-Vergleich • Algorithmus: Nächste-Nachbarn-Matching ohne Zurücklegen • Qualität: Standardisierte Differenzen in Prozent (Rosenbaum/Rubin, 1985), Wiederholung der PS-Schätzungen für die gemachten Samples (Sianesi, 2004) Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 29

Empirische Analyse (5) Qualität des Matching Westdeutschland Männer Frauen Median Bias vorher Median Bias nachher u=1 6. 34 1. 83 7. 31 3. 50 u=5 5. 41 3. 47 10. 72 2. 32 Ostdeutschland Männer Frauen Median Bias vorher Median Bias nachher u=1 5. 66 2. 45 5. 42 2. 40 u=5 5. 92 2. 12 9. 10 1. 93 Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 30

Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 1. Quartal der Arbeitslosigkeit Männer Frauen Westdeutschland Ostdeutschland Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 31

Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 4. Quartal der Arbeitslosigkeit Männer Frauen Westdeutschland Ostdeutschland Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 32

Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 5. Quartal der Arbeitslosigkeit Männer Frauen Westdeutschland Ostdeutschland Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 33

Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 9. Quartal der Arbeitslosigkeit Männer Frauen Westdeutschland Ostdeutschland Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 34

Politische Implikationen Westdeutschland: - ABM wirken nur für Langzeitarbeitslose tendenziell positiv - Ergebnisse für Arbeitslose mit kürzerer Dauer unbefriedigend Fehlallokation von 30 bis 40% Ostdeutschland: - Negative Eingliederungsergebnisse weisen auf geringere Suchintensität auch nach Programm-Ende hin - Ziel der beruflichen Stabilisierung und Qualifizierung zur Eingliederung wird durch die Programme nicht erreicht Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 35

Forschungsperspektiven • Berücksichtigung von Befragungsdaten zur Operationalisierung qualitativer Aspekte • Weiterentwicklung von Targeting/Profiling-Systemen als Informationsgrundlage für Arbeitsvermittler • Notwendigkeit von ergänzenden Makro-Analysen Wirtschaftswissenschaften www. wiwi. uni-frankfurt. de Seite 36