Er mlstyring i utdanningssektoren virkelig mlstyring Offentlig sektor

Er målstyring i utdanningssektoren virkelig målstyring? Offentlig sektor har stor frihet i valg av styringsog ledelsesverktøy, men brukes verktøyene riktig? Åge Johnsen, professor i offentlig politikk NOLES-konferanse, Gardermoen, 5. februar 2014

Utdanningspolitiske (for)mål — «Gangs menneske» Dette er formelle (for)mål; hva er de uformelle målene? — Kunnskaper — Ferdigheter — Holdninger — Effektivitet — Fordeling (likhet og rettferdighet) — Rettssikkerhet — Legitimitet Åge Johnsen 5. 2. 2014 2

Om styring «Verdens beste skole» – inntil PISA-sjokket i 2001 «Vi planlegger alltid for mye og tenker alltid for lite. Vi motsetter oss det å måtte tenke og avskyr fremmede argumenter som ikke samsvarer med det vi allerede vet eller ville ønske å tro. » Joseph A. Schumpeter, i forordet til 2. utgave av Capitalism, Socialism, and Democracy (1946) Åge Johnsen 5. 2. 2014 3

Hvilke resultater har den norske skolen? Åge Johnsen 5. 2. 2014 4

Hvordan reagerte offentligheten? Åge Johnsen 5. 2. 2014 5

Hvordan har det gått? PISA-poeng for Norge 580 Lesing 530 Matematikk Naturfag 480 2000 Åge Johnsen 5. 2. 2014 2003 2006 2009 2012 6

Hvordan vurdere resultatutviklingen? PISA-poeng lesing 550 540 Finland 530 Storbritannia 520 Sverige 510 Island 500 Norge Frankrike 490 Danmark 480 Italia Tyskland 470 460 2000 Åge Johnsen 5. 2. 2014 2003 2006 2009 2012 7

Hvorfor interessere seg for mål- og resultatstyring? — Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter (verdikjedenes venstreside) får mye oppmerksomhet i politikken; behov for mer systematisk «høyresidetenkning» , dvs styring av verdikjedenes resultater og virkninger — Mål- og resultatstyring er et viktig effektiviseringsverktøy — Mål- og resultatstyring mer kompleks enn det mange synes å tro — Mange myter om resultatstyring — Problem: «banalteori» «vulgærøkonomi» Åge Johnsen 5. 2. 2014 … og er dessuten et krav til alle statlige virksomheter 8

Hvilke myter fins om mål- og resultatstyring? 1 Er nytt 8 Rituell styring 5 Er markedsstyring 2 Trengs ikke 6 Blårussens verktøy 3 Nyliberalistisk 11 Lære av de beste 9 Offentlig sektor ineffektiv 7 Er det samme som målstyring 12 Politikkens abdikasjon 10 Informasjon følges ikke opp 4 Passer ikke Åge Johnsen 5. 2. 2014 9

Hvilke forventninger knyttes til mål- og resultatstyring? Forventninger «Resultatstyring må bygge på målformuleringer» Utfordringer Uvesentlige og kortsiktige mål «Politikerne må definere målene» «Målene må utformes som målhierarkier» Uklare og manglende mål «Målformuleringene vil påvirke atferden» «Resultatindikatorene må koples til målene» Juksing med målformuleringer og resultatmålinger Rapporteringsvelde og mistillit Åge Johnsen 5. 2. 2014 For mange og detaljerte mål 10

Hvorfor er mål- og resultatstyring utbredt? — Handler om rasjonalitet og styring — Offentlig sektor stor og kompleks — Omstilling innenfor offentlig sektor — Handler om pragmatisme — Prioritering — Medvirkning — Måling — Er endringsrettet — Vesentlighet — Risiko — Særpreg Åge Johnsen 5. 2. 2014 11

Hvorfor er mål- og resultatstyring omstridt? Mer kritikk av politikken enn av styring i seg selv som verktøy? — Begrenset rasjonalitet medfører kritikk av informasjonsgrunnlaget — Pragmatisme, åpenhet og medvirkning skaper diskusjon om iverksettingen og virkningene — Endring skaper usikkerhet og motstand — Ulike oppfatninger av, og erfaringer med, målstyring skaper forvirring Åge Johnsen 5. 2. 2014 Mer kritikk av praksis, som ofte kalles målstyring, enn av målstyring i seg selv som verktøy? 12

Betyr målstyring forskjellige ting for ulike grupper? • – Klare prioriteringer og mål – Produktivitet og effektivitet – Resultatvurderinger og evalueringer Formålsrasjonell styring Mål- og resultatstyring Målstyring og selvledelse Åge Johnsen 5. 2. 2014 Samfunnsøkonomer: Formålsrasjonell styring • Bedriftsøkonomer og statsvitere: Mål- og resultatstyring (MRS) – Målhierarkier – Måling og rapportering – Belønning og straff • Ledelseskonsulenter: Målstyring og selvledelse (MBO, BMS) – Målformuleringer – Medvirkning – Resultatorientering 13

Hva består resultatstyring av? — Resultatmålinger ved å framskaffe relevante resultatindikatorer — Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere resultater eller c) andres resultater i analyser av produktivitet og effektivitet — Rapporteringer av informasjonen i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger — hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre handlinger, målformuleringer og politikkutforming Åge Johnsen 5. 2. 2014 14

Hvilke oppskrifter for resultatstyring kan vi velge? Modeller Målstyring er resultatstyring, men ikke all resultatstyring er målstyring Oppskrifter Målstyring og selvledelse Balansert målstyring Overvåking Verdikjedemodellen Blandet søking Sammenligninger Beste praksis Dataomhylling Blandingsmodeller Mål- og resultatstyring Sammenlignbare data Åge Johnsen 5. 2. 2014 15

Hva er målstyring og selvledelse? • Peter Drucker 1954: Management by Objectives and self-control (MBO) • Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater • Formålet med målstyring og selvledelse – Prioritere oppmerksomhet, oppgaver og ressurser for effektivitet – Medvirkning forankring – Måling og rapportering for iverksetting og organisasjonslæring Åge Johnsen 5. 2. 2014 • Målstyring består av tre prosesser: – Målformuleringer – Medvirkning – Resultatvurderinger • Andre vanlige navn: – Strategisk planlegging – Resultatorientert planlegging (ROP) – Virksomhetsplanlegging (VP) – Mål- og resultatorientert styring (MRS) – Balansert målstyring (BMS) 16

Hvorfor bruke mål i politikk og styring? Mål(styring) brukes fordi det forventes å påvirke atferd, resultater og virkninger — I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring ( «politikk er å ville» ) — Mål (def. ): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand — Målsetting (def. ): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand som virkning av et tiltak — Hva skal endres? Målene må — Hvor mye skal det endres? operasjonaliseres, og det er ikke alltid — For hvem? så lett eller — Når? fornuftig å gjøre i — Hvordan kan under visse forutsetninger politikken… overlates til administrasjonen Åge Johnsen 5. 2. 2014 17

Hvorfor er «ulne» ‒ eller «hårete» ‒ mål så vanlige (og gode ting) i politikken? • Hovedproblemer — Typisk – Motstand mot måling — Komplekse mål – Politikk og beslutninger lite — Tvetydige mål bygd på resultatvurderinger — Vage og tvetydige mål gir handlefrihet for å (lite «evidens» ) — Unngå eller utsette konflikt • Mulige løsninger (inkonsistens) – Frastøting (motstand) – Frikopling (rituell styring) — Lage flertall (vinnende koalisjoner) – Løst koplede systemer (overvåking, — Skape visjoner og sammenligninger, legitimere blandingssystemer) — Ta ære – Samarbeid og gode — Unngå ansvar hjelpere Åge Johnsen 5. 2. 2014 18

Hvordan utforme mål- og resultatstyringssystemer? Furutreprinsippet: Grantreprinsippet: «Alle nevnt, ingen glemt» Åge Johnsen 5. 2. 2014 Utforming etter virksomhetens egenart, vesentlighet og risiko 19

Hva er alternativene til mål- og resultatstyring? — Politisk styring — Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring? — Regelstyring — Uklare styringssignaler, mer byråkrati og mindre fokus på resultater? — Fagstyring — Mindre åpenhet og mer særinteresser? — Markedsstyring — Dårligere og dyrere offentlige tjenester? Åge Johnsen 5. 2. 2014 20

Konklusjoner — Resultatstyring er mer enn bare målstyring — Mye kalles målstyring, men er politisk styring og/eller tiltaks-, aktivitets- eller detaljstyring — Mål- og resultatstyring handler om medvirkning, organisasjonslæring og selvledelse — Dårlige resultater får mye offentlig oppmerksomhet — Alternativene til målstyring har også svakheter — Utforming (og vedlikehold) av mål- og resultatstyringssystemer er viktig for å fremme ønsket atferd og oppnå gode virkninger — Måling av verdiskapingsprosesser heller enn enkeltes prestasjoner — Åpenhet, forankring og tålmodighet viktig — Forsiktighet med å kople resultatindikatorer til finansielle belønningssystemer, spesielt på individnivå — Minske detaljstyring (grantreprinsippet) og øke helhetsstyring (furutreprinsippet) Åge Johnsen 5. 2. 2014 21