El uso de los indicadores en el planeamiento

El uso de los indicadores en el planeamiento universitario: el informe de indicadores de la UNL Lucas Luchilo Universidad Nacional del Litoral

1. La moda de los indicadores 2. Los usos del conocimiento social para las políticas 3. Las actividades estadísticas bajo presión 4. La propuesta de un informe de indicadores 5. Informe de indicadores: un ejemplo

1. La moda de los indicadores • En las últimas dos décadas, hemos asistido a un auge en la producción y uso de información estadística para la gestión pública y privada. • En el plano de la educación, en general, y de la educación superior, en particular: PISA y rankings de universidades. • Ambos instrumentos han alcanzado un innegable éxito entre los tomadores de decisiones y los medios de comunicación, y son emergentes de tendencias más profundas y extendidas.

1. La moda de los indicadores: factores • Difusión de un cuerpo doctrinario acerca de la gestión pública –la nueva gerencia pública (en adelante NGP)-, que informa la mayoría de las políticas de reforma de la administración pública. • Grandes posibilidades de captura y manipulación de información facilitadas por las tecnologías de la información y de la comunicación. • Cambios en las relaciones entre los Estados y las universidades, que suelen sintetizarse en la fórmula de la emergencia del Estado evaluador. • Mientras que en Europa la emergencia del Estado evaluador fue más bien un relajamiento de un control político-administrativo estricto, en América Latina se manifestó como un aumento del control estatal sobre universidades con una fuerte autonomía institucional.

La desconfianza de los gobiernos frente a las universidades • • • Trow (1994): dos versiones del gerencialismo. La versión blanda ponía en cuestión algunas de las actitudes y prácticas de gobierno y administración de las universidades británicas y proponía mejorar su eficiencia, pero no ponía en cuestión el carácter de “la educación superior como una actividad autónoma, gobernada por sus propias normas y tradiciones” En cambio, los defensores de la versión dura del gerencialismo –la que desde su punto de vista dominaba en Gran Bretaña– “no tienen confianza en la sabiduría de la comunidad académica, y están resueltos a remodelar y redirigir las actividades de esa comunidad a través de fórmulas de financiamiento y otros mecanismos de rendición de cuentas impuestos desde afuera de la comunidad académica”. Retiro de la confianza en sus universidades por parte del gobierno británico. En sus palabras, ese retiro de confianza ha llevado al gobierno a “crear una maquinaria burocrática y fórmulas para conducir y manejar las universidades desde afuera del sistema” (Trow, 1994). A diferencia de la gestión de las empresas –el modelo de referencia adoptado– no existe un mercado competitivo que juzgue sobre la eficiencia y eficacia de la gerencia. Un nutrido sistema de indicadores de rendimiento viene a reemplazar a ese “control por el mercado”.

Las dos caras de la NGP • En la NGP coexiste una retórica de tipo empresarial que enfatiza la importancia de los resultados y la flexibilidad de los medios para alcanzarlos, con unas tecnologías de gestión que, por el contrario, se presentan como medios de control aún más rígidos que los de la burocracia tradicional • Christensen y Lægreid subrayan que “la NGP es una espada de doble filo, que prescribe al mismo tiempo mayor autonomía y mayor control central” • Dadas las dos condiciones previas, no es de extrañar que la función privilegiada por la NGP sea la de evaluación –y un tipo de evaluación muy formalizada-. • Esta evaluación requiere la producción de numerosos indicadores y el uso de métodos que buscan establecer relaciones simples entre los resultados de los procesos de evaluación y las políticas. • Las políticas, a su vez, tienden a ser pensadas como un agregado de unidades discretas –los programas–, que son los objetos privilegiados para evaluaciones.

• Corolarios prácticos de las orientaciones reseñadas: apelación a un uso generalizado de información estadística en el planeamiento y en la gestión. • Analizar de qué modo puede concebirse la relación entre conocimiento social y políticas públicas. Finalmente, el uso de indicadores para el planeamiento universitario es un caso particular de esta cuestión general. • Impacto de las TIC sobre la producción, difusión y uso de estadísticas

Björn Wittrock “Conocimiento social y política pública: ocho modelos de interacción” Lógica de los ámbitos de la ciencia social y de la elaboración de políticas y la administración Primacía del dominio Investigación Elaboración de políticas y administración Lógicas diversas Modelo de ilustración Modelo burocrático clásico Lógica unitaria Modelo tecnocrático Modelo ingenieril

• • a. el modelo de ilustración (lógica diversa con primacía de la investigación). En este modelo, se parte de la idea de que “la investigación de la ciencia social no tanto resuelve problemas cuanto ofrece un medio intelectual de conceptos, proposiciones, orientaciones y generalizaciones empíricas. Ningún estudio en sí mismo ejerce mucho efecto, pero, a la larga, los conceptos llegan a ser aceptados” (Weiss, 1978 en Wittrock, 412) b. el modelo tecnocrático (lógica unitaria con primacía de la investigación), en el que se supone que un uso sistemático del conocimiento social debería permitir resolver las dificultades y obstáculos para el adecuado funcionamiento del Estado. c. el modelo burocrático clásico (lógicas diversas con primacía de la esfera políticoadministrativa), en el que el buen gobierno se define en relación con la aplicación imparcial de una serie de reglas y de normas, sin necesidad de contar de modo sistemático con el aporte del conocimiento social –más allá del derecho y la contabilidad pública–. d. el modelo ingenieril (lógica unitaria con supremacía de la esfera políticoadministrativa). Wittrock caracteriza este modelo como de un “racionalismo radical”, en el que la investigación social produce “fragmentos, claramente delimitados, de insumo para la maquinaria de toma de decisiones del proceso de políticas”. La posición de la investigación es subordinada e instrumental.

3. Las actividades estadísticas bajo presión • En la medida en que las estadísticas proporcionan una base sobre la cual tomar decisiones , no es de extrañar que comiencen a evidenciarse algunos problemas con la producción y uso de indicadores. • La adulteración deliberada y sistemática de los datos (Argentina) • Insuficiente atención que se suele prestar a la calidad y comparabilidad de los indicadores. La exigencia por mostrar comparaciones internacionales a menudo conduce a no tomar los recaudos necesarios para saber hasta qué punto los datos que se utilizan son confiables y comparables. • Uso de los indicadores disponibles, sin discutir sus implicancias (patentes) • A medida en queremos comparar datos de varios países –u otras unidades– cada uno con un sistema propio de recolección de datos, con características institucionales particulares, las dificultades para establecer comparaciones se multiplican. • ley de Campbell: ”cuanto más se utilice un indicador social cuantitativo (o aún un indicador cualitativo) para la toma de decisiones, más estará sujeto a presiones corruptoras y más apto será para distorsionar y corromper los procesos sociales que se espera que monitoree”.

4. La propuesta de un informe de indicadores • • • ¿Anuario estadístico o informe de indicadores? Indicador social: “una estadística de interés normativo directo que facilita juicios concisos, comprensivos y equilibrados sobre la situación de aspectos importantes de una sociedad” Contenido normativo de un indicador: lo que el indicador muestra debe ser importante y puede servir para formular un juicio. Juicios “concisos, comprensivos y equilibrados”. Varias condiciones: que establezcan relaciones entre aspectos relevantes, que permitan observar variaciones a lo largo del tiempo, y que se integren en un conjunto de indicadores suficientemente amplios como para obtener un cuadro de información razonablemente completo. Además los indicadores deben ser accesibles para sus potenciales usuarios. La elaboración de un conjunto de indicadores supone un cierto modelo –o algunas hipótesis– sobre el funcionamiento del campo para el que son formulados. Esto no implica que para cada conjunto de indicadores haya un modelo científico sumamente elaborado y complejo. A menudo las hipótesis son simples y solamente indican alguna relación significativa Finalmente, la elaboración de los indicadores depende de la existencia y disponibilidad de una base de información estadística de adecuada cobertura y calidad.

• En el sistema de educación superior y en varias universidades argentinas se publican “anuarios estadísticos” y no “informes de indicadores”. • Dos razones principales. La primera es común a la mayor parte de los organismos que producen estadísticas. Por lo general, las oficinas de estadísticas tratan de eludir la presentación de información que tenga un componente valorativo y de interpretación alto. • Las oficinas de estadísticas suelen tener más capacidad en la producción que en el análisis de información. • Un informe de indicadores, que requiere un enfoque y una capacidad analítica mayor que la que suele ser habitual en un anuario estadístico. • El enfoque de un informe de indicadores tiene que poner en primer plano a los usuarios. Esto no solamente tiene que ver con la información que se reporta sino también con la forma en que se comunica.

¿Qué falta en los anuarios estadísticos? • Faltan indicadores que pongan en perspectiva a la universidad: ¿es grande, mediana o chica? ¿rica o pobre? ¿con mucha investigación o con poca? ¿viene creciendo o está estancada? ¿está muy especializada en algunos campos? ¿es eficiente? • Para contestar estas preguntas hay que tomar algunos términos de comparación: otras universidades, promedios del sistema, la misma universidad a lo largo del tiempo. Por supuesto que muchas de las preguntas no tienen respuesta sencilla y requieren un trabajo de clarificación conceptual y que, además, la información para comparar no siempre está disponible. Pero, en principio, no parecen ser estas las dificultades determinantes sino más bien la falta de un enfoque adecuado. • Para seguir, la organización de la información revela una falta de elaboración acerca de qué información incluir y cuál no incluir en el anuario. En otras palabras, la información que se presenta en el anuario puede ser demasiada para los lectores interesados, pero demasiado poca para los lectores especializados.

Criterios para informe • • • La información que se reporta debería ser pensada desde la intersección de las perspectivas e inquietudes de un usuario interesado por la universidad y de las orientaciones generales definidas para la UNL. En otras palabras, se trata de contestar simultáneamente a las preguntas “¿cómo se traducen las orientaciones generales definidas institucionalmente por la UNL en el informe de indicadores? ” y “¿cómo el informe responde a las cuestiones principales que pueden ser de interés de los destinatarios –tanto internos como externos–? ”. Riesgo: quedar cautivos de la necesidad de cada área del gobierno universitario de mostrar su desempeño. Esto es, acercar el informe de indicadores a una memoria institucional. Es necesario aquí distinguir netamente entre los dos productos. La organización del material, la definición de capítulos, el orden de los capítulos, la inclusión de cuadros o gráficos en cada capítulo, o el agregado de secciones especiales, tienen que tener una adecuada justificación. A veces, los informes no tienen un adecuado equilibrio entre los diferentes capítulos, simplemente porque tienen muchos más datos disponibles para unos que para otros. La producción editorial tiene que ser muy cuidada. En otras palabras, hay que tratar de agregar valor en cada etapa: en la concepción general, en cada sección y en la dimensión editorial.

5. Informe de indicadores: un ejemplo Los principales rasgos y tendencias Entre 1970 y 2012, la UNL multiplicó por siete su matrícula, triplicó sus nuevos inscriptos y multiplicó sus egresados por tres veces y media. Este proceso de expansión no fue lineal: alternó períodos de caída, estabilidad y crecimiento, asociados a factores políticos, demográficos y educativos. La evolución de los nuevos inscriptos permite identificar las principales etapas. La década de 1970 se abre con una fase de expansión, que se revierte en 1976 y lleva a un período de estancamiento hasta mediados de la década siguiente. El levantamiento de las restricciones al ingreso con la llegada de la democracia provoca un brusco aumento de las nuevas inscripciones, con una estabilización en un ingreso de alrededor de 3500 alumnos hasta principios de la década de 1990. A partir de 1993 se inicia una etapa de sostenida expansión de la demanda estudiantil. Entre 1992 y 2004 la matrícula se multiplica por 2, 9, superando los 10. 000 alumnos. Desde 2004, la situación se estabiliza en un nivel alto –un poco menos de 10. 000 nuevos inscriptos por año-, en un contexto de crecimiento lento o estancamiento del grupo de edad que realiza estudios universitarios y de la graduación de la escuela media. El crecimiento de la cantidad de egresados muestra un patrón diferente al de la matrícula y las nuevas inscripciones a lo largo de la mayor parte del período. Después de un pico de graduación en 1975, la cantidad de egresados se mantiene estable hasta 1999. A partir de ese año crece de manera sostenida y se duplica a lo largo de la década siguiente. Otra tendencia destacable ha sido la expansión y diversificación de la formación de posgrado, sobre todo a partir de 1993, coincidiendo con la expansión general de la demanda de educación superior. Si se observa la evolución de la distribución de la matrícula entre las diferentes carreras, puede apreciarse una pauta de relativa estabilidad hasta la década de 2000, en la que tiene lugar un significativo crecimiento de las carreras cortas y ciclos de complementación, que modifica el patrón tradicional de carreras.

Total inscriptos, nuevos inscriptos y egresados de carreras de pregrado y de grado, UNL, 1970 -2012 50000 45000 40000 35000 30000 Total inscriptos 25000 Nuevos inscriptos Egresados 20000 15000 10000 5000 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 20 00 20 98 96 19 94 19 19 92 19 90 88 19 86 19 19 84 19 82 80 19 19 78 19 76 19 74 72 19 19 19 70 0

Nuevos inscriptos en carreras de grado y pregrado de la UNL, 1970 -2012

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Evolución de la cantidad de nuevos inscriptos en carreras de posgrado, 1970 -2012 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Distribución de la matrícula por carreras, UNL, 1970

Diez años de turbulencia y congelamiento: la UNL en 1980

Expansión sobre la matriz previa: la UNL en 1990 Abogacía 7% Contador 8% Ingeniería Química 36% 8% Licenciatura en Química Bioquímica 2% Ingeniería Agronómica 7% Veterinaria Ingeniería en Recursos Hídricos 4% 8% Profesorados 16% 2% Arquitectura Otros 4%

La gran expansión y el comienzo de la diversificación: la UNL en 2000 Abogacía Contador Ingeniería Química 20% Otras ingenierías 30% Ingeniería y analista en Informática 4% Bioquímica Ingeniería Agronómica 6% Veterinaria 6% Profesorados 14% Arquitectura 6% Diseño Gráfico en Comunicación Visual 3% 5% Otras 2% 2% 3%

Expansión moderada y creciente diversificación: la UNL en 2010 Abogacía Martillero Público y Corredor de Comercio Bachiller, Contador, Lic. en Administraciòn y Lic. en Economía Ingeniería Química 14% 4% Otras ingenierías 31% Ingeniería en Informática Bioquímica 11% Licenciatura en Nutrición Ingeniería Agronómica 2% 5% 4% 2% 3% 7% 5% 2% 2% Médico Veterinario Profesorados Arquitectura Lic en Diseño Gráfico en Comunicación Visual Medicina Otras

Evolución de la participación relativa de las carreras y razones de la diversificación reciente

Nuevos inscriptos en técnicos y ciclos de licenciatura sobre total de nuevos inscriptos, 2000, 2005 y 2010, en valores absolutos 12000 9602 10000 8894 7789 8000 Técnicos y ciclos de licenciatura 6000 Total de nuevos inscriptos 4000 3246 2082 2000 1098 0 2005 2010

Nuevos inscriptos en técnicos y ciclos de licenciatura sobre total de nuevos inscriptos, 2000, 2005 y 2010, en porcentajes 100% 90% 14 23. 4 33. 8 80% 70% 60% Técnicos y ciclos de licenciatura 50% 40% 86 Resto de las carreras 76. 6 66. 2 30% 20% 10% 0% 2000 2005 2010