El proceso de las polticas pblicas una introduccin
El proceso de las políticas públicas: una introducción Alejandro Navarro
Temas de análisis de la solución 1. Tipos de política pública 2. Modelos para el diseño de políticas públicas 3. Claves para diseñar opciones de política 4. Caso de estudio
• ROL DEL ESTADO EN LA HECHURA DE POLÍTICAS PÚBLICAS… Tres criterios fundamentales para responder: 1. Cuando los mercados no llegan por sí solos a soluciones óptimas: fallas del mercado 2. Cuando hay serios problemas de equidad que obstaculizan el desarrollo 3. Cuando es indispensable el uso de la autoridad pública
¿QUÉ DEBE HACER EL ESTADO? Corregir las fallas de los mercados Aumentar la equidad Intervención mínima Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres Intervención moderada Corregir Abordar las Regular externali- monopolios información imperfecta dades Proveer seguridad social Intervención dinámica Coordinación de actividades privadas Redistribución
• Intervención mínima • Suministro bienes públicos puros (derechos de propiedad, defensa, orden público, gestión macroeconómica, salud y educación públicas) • Protección de los pobres (lucha contra la pobreza, asistencia social, catástrofes) Constituyen el núcleo ineludible de funciones estatales
• Intervención moderada o Gestión de externalidades negativas (protección medio ambiente) o Regulación de monopolios (servicios públicos, políticas antimonopolio) o Corregir problemas de información (seguros, reglamentación financiera, protección al consumidor) o Seguridad social (pensiones redistributivas, seguro desempleo, subsidios familiares) El Estado puede intervenir en colaboración con privados y sociedad civil
• Intervención dinámica Abordar problema de ausencia de mercados favoreciendo la coordinación entre privados o Por medio del refuerzo de las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales: escuelas, hospitales. o Cambio del perfil del Estado: Estado Social. Burocrático que contrata directamente profesores, médicos para realizar de forma monopolista e ineficiente los servicios sociales VS. Estado Social. Liberal, que protege los derechos sociales al financiar las organizaciones no-estatales, más eficiente al introducir competencia y flexibilidad en la provisión de servicios. Acciones posibles en Estados con gran capacidad de acción e intervención o
Clasificación de las políticas públicas • Agricultura • Educación • Salud • Impuestos • Etc. Según su esquema (funcionalidad) Propuesta de clasificación según Theodore J. Lowi – Esquema histórico funcional • Distributivas • Regulatorias • Redistributivas
DISTRIBUTIVAS: Características: Ventajas: Desventajas: • Surgen en el siglo XIX por las políticas agrarias. • Los individuos inciden en la definición de la política que se establece para lograr su bienestar. • Instrumentos: gastos (subsidio) e ingreso (impuestos) • No crean conflicto entre los grupos beneficiarios. • Distribución del ingreso en el gasto social. • Corrupción y búsqueda de rentas • Captura por los grupos de presión • Elevan el gasto del gobierno
REGULATORIAS: La regulación es el sistema racional de instrumentos jurídicos que emplea un Estado para establecer obligaciones y derechos con el propósito de normar la conducta de los particulares y del gobierno para la protección de intereses sociales legítimamente aprobados. Especificidad • Se caracterizan por su especificidad e individualidad. • Es una elección directa sobre quién se ve afectado y quién beneficiado (impuestos, reglamentos urbanos, regulatorias, etc. ). Elección Directa
REGULATORIAS: Ventajas: Desventajas: Estado de derecho La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las políticas regulatorias, se caracteriza por ser una arena de conflicto y negociación entre los grupos afectados. Proporciona bienestar social Afecta a minorías. Regula el comportamiento social
REDISTRIBUTIVAS: Características: Ventajas: Desventajas: • Tratan de atenuar la desigualdad social • Redistribución de la renta • Benefician a sectores marginados • Favorecen la equidad social • Falta de control de los beneficios sociales, generando dispendio de los recursos públicos • Abuso por parte de los beneficiarios
Tipos de políticas según sus efectos Características: Reacción de los grupos: DISTRIBUTIVAS Provisión de servicios o beneficios a grupos particulares sin desventaja para otros grupos Encuentra poca resistencia de parte de los grupos de interés REGULATORIAS Imposición de limitaciones o restricciones en la conducta de individuos o grupos Controversiales pero no atraen mucha participación de otros grupos de interés REDISTRIBUTIVAS Intentos deliberados del gobierno para cambiar la distribución del ingreso o de la riqueza Muy controversiales y pueden generar fuertes intereses grupales tanto a favor como en contra
Los pasos del análisis de políticas públicas ANÁLISIS DE SOLUCIÓN ANÁLISIS DEL PROBLEMA 4. Definir perspectiva de Aproximación 5. Especificar las alternativas de políticas públicas. 6. Evaluar: predecir los impactos de las alternativas en términos del criterio. 7. Recomendar acciones. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN Identificar y organizar los datos relevantes, teoría y hechos; usar los hechos como evidencia de consecuencias futuras de políticas actuales y de políticas alternativas. COMUNICACIÓN Expresar un consejo útil a los clientes.
¿ Cómo Diseñar opciones de políticas públicas? Son 3 los modelos paradigmáticos que tratan de explicarlo: 1) 2) 3) El Modelo Racional, que considera a un decisor que cuenta con información completa, certidumbre total, y capacidad técnica que le permite, a partir de una asociación de todas las opciones, calcular los beneficios y las consecuencias de las decisiones. El Modelo Incrementalistam que no pretende arribar a un óptimo, sino acercarse a soluciones satisfactorias mediante la redefinición por ensayo y error, bajo la premisa de que no existe información perfecta y capacidad de cómputo ilimitada. El Modelo “Mixed Scanning” pretende subsanar las deficiencias racionalistas e incrementalistas, utilizando a conveniencia cada una de sus tesis y propuestas.
Modelo racional o economicista las políticas se hacen de manera racional, por etapas las decisiones son racionales y alcanzan más efectivamente un determinado fin Pero muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales porque las autoridades tienen varias limitaciones para actuar racionalmente
Los pasos del modelo racional o economicista
Limitaciones del Modelo Racional Las autoridades o tomadores de decisiones: no siempre enfrentan problemas concretos no tienen la información disponible para conocer los costos y los beneficios de las distintas alternativas las políticas anteriores suelen determinar las políticas actuales => la mayoría de la toma de decisiones sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’
El Modelo Incrementalista Las contingencias y las imperfecciones del acontecer real han llevado a proponer la expresión "incrementalismo desarticulado“. Decisiones mediante movimientos pequeños o incrementales en relación con problemas específicos, antes que un programa completo de reformas. Se plantean dos tipos hipotéticos principales de decisión instrumental: Una política que repite cambios anteriores Un cambio único e irrepetible que en su momento fue considerado como una modificación política menor
Esquema del Modelo Incremental
El Modelo Incrementalista La noción de incrementalismo desarticulado es un marco teórico con ventajas sobre modelos más racionales de análisis político. El incrementalismo desarticulado de las decisiones políticas contribuye a la estabilidad social (PLURALISTA) En este sentido, la política es un curso de acción que el gobierno adopta deliberadamente para alcanzar sus objetivos mediante los programas pertinentes y siempre contingentes
Limitaciones del Modelo Incrementalista Hacer políticas en forma incremental es esencialmente remedial Se concentra en cambios pequeños a las políticas existentes más que en grandes políticas futuras Diseñar políticas es un proceso en serie –hay que regresar a los problemas en la medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas líneas de ataque
El Modelo de Escrutinio Mixto Este enfoque fue desarrollado en contraste con el modelo racionalista, el cual se ha considerado utópico, porque los actores no pueden ordenar sobre los recursos y capacidades requeridas por las decisiones de índole racionalista. También difiere del incrementalismo, el cual sobreestima las oportunidades de innovaciones significativas e ignora el hecho empírico de que las decisiones incrementales son hechas a menudo dentro del contexto de decisiones fundamentales.
El Modelo de Escrutinio Mixto La "exploración mixta" combina decisiones fundamentales con decisiones incrementales que preparan el terreno para las órdenes de alto nivel. El término "exploración" se usa para referirse a la búsqueda, colección, procesamiento y evaluación de la información, así como para la elaboración de conclusiones. La exploración mixta está más acorde con sistemas que combinan un compromiso equilibrado con las comunidades y el pluralismo.
Conclusiones parciales Existe la posibilidad de tomar decisiones bajo esquemas diversos y complementarios El análisis formal del proceso de las políticas es útil porque nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y la práctica. La hipótesis alternativa sería que el racionalismo no funciona ni siquiera en los sistemas altamente centralizados. Así como que el incrementalismo refuerza la debilidad del pluralismo.
Un Modelo de Escrutinio Mixto: la Metodología FODA para análisis de problemas públicos
¿Qué es la Metodología FODA? Es una herramienta de la planeación estratégica que permite identificar la situación actual para establecer qué es lo que se quiere lograr y cómo realizarlo. Implica dar respuesta a las siguientes preguntas: • ¿Cuál es la situación actual? • ¿Qué problemas y obstáculos habrán de vencerse para llegar a una situación mejor? • ¿Cuáles son las necesidades sociales y administrativas? • ¿Qué recursos se tienen? • ¿Qué es necesario hacer para lograrlo? En resumen, es una herramienta que ayuda a aprovechar mejor los recursos para obtener una solución a una situación problemática.
Status quo Es una descripción de la situación problemática actual, de su naturaleza, de la forma en que se manifiesta y de las características que la distinguen de otra situación (socialmente deseable).
Situación deseada Es el conjunto de ideas generales, que proveen el nuevo marco de referencia de lo que se desea en el futuro. Señala el rumbo y da dirección. Es una representación o visión de cómo creemos que deba ser el futuro para solucionar nuestros problemas actuales.
El Diagnóstico • Construye realidades posibles, tomando como criterio principal la viabilidad • La finalidad es encontrar el problema estratégico • Busca elementos de impacto sobre la visión, tanto externos como internos • Crea una imagen real (situación problemática actual), contrastable con la imagen ideal (visión)
Metodología para análisis contextual e interno Identificación de oportunidades y amenazas externas, como las fortalezas y debilidades internas (Matriz FODA) • División en actores y sistemas • Supuesto base: son los actores los que construyen y modifican los sistemas • De las matrices FODA se deducen problemáticas genéricas que va a permitir la definición del problema estratégico •
Metodología para análisis contextual Actores externos (Stakeholders externos) • Incorporar al “otro” como parte de la realidad • Preguntas fundamentales para encontrar Oportunidades y Amenazas: o ¿Quiénes son los stakeholders clave? o ¿Cuáles son los valores y supuestos de los stakeholders? o ¿Cuáles son los efectos organizacionales que impactan a los stakeholders claves? o ¿Qué efectos producen las acciones de los stakeholders sobre la situación actual? o ¿Cuáles son los supuestos que los estrategas tienen acerca de las amenazas y oportunidades derivadas de los stakeholders?
Metodología para el análisis contextual Gobierno federal, estatal y municipal Ciudadanos Status quo Partidos políticos OSCs Sindicatos Organismos internacionales Gobiernos extranjeros Grupos especiales de poder
Metodología para el análisis contextual Sistemas externos: • Sistema político: relaciones interinstitucionales, iniciativas políticas, coyuntura política (grado de estabilidad política, obstáculos para los proyectos políticos, necesidades de los proyectos políticos) • Sistema económico: indicadores básicos de la economía, pronósticos, tendencias, crisis • Sistema social: valores, normas, estructura familiar, creencias, posición política, etc. • Sistema tecnológico: situación tecnológica presente y futura En este punto se identifica como parte del problema estratégico a la AMENAZA GENÉRICA y a la OPORTUNIDAD GENÉRICA
Metodología para el análisis interno Actores internos (Stakeholders internos) • Estructura de poder en el interior de una situación problemática. Conocer la capacidad de respuesta de los grupos internos • Preguntas base: o ¿Qué grupos se han formado a partir de las divisiones organizacionales? o ¿Cómo actúan y cuál es su fuente de poder? o ¿Cómo modifican o afectan las decisiones y sus procedimientos? o ¿Cuál es su posición con respecto a la dirección y sus procedimientos? o ¿Qué recursos controlan y cómo los utilizan? Aconsejable: realización de escenarios donde se presenten diversas situaciones posibles.
Metodología para el análisis interno Comunidad Equipo de investigación Grupos informales que afectan a los grupos formales Líderes Status quo Beneficiados Estructura técnica Tomadores de decisiones Afectados
Metodología para el análisis interno Sistemas internos • Sistema de grupos humanos: relaciones entre los individuos, impacto de grupos informales, grado de sensibilidad respecto a las metas, valores, y experiencia personal, mecanismos de motivación, actividad estratégica de los grupos humanos • Sistema de recursos financieros: interrelación de los factores financieros, definición de los presupuestos, sistemas de información financiera, posición tecnológica, control y evaluación en términos financieros • Sistema de recursos materiales: Infraestructura, equipo, investigación y desarrollo, productividad y eficiencia, nivel tecnológico • Sistema de control y mantenimiento estructural: permanencia con base en reglas (explícitas o implícitas), políticas y normas organizacionales La interrelación de estos elementos nos permite identificar las FORTALEZAS y DEBILIDADES estratégicas en la situación problemática actual
Análisis Estratégico Oportunidades y Amenazas Fuerzas y Debilidades Factores Internos Estrategia Valores personales Factores Externos Expectativas Sociales
Análisis (Fortalezas y Debilidades) Análisis interno de fortalezas y debilidades para generar estrategias: Fuerzas Debilidades Grupos humanos Sistema financiero Área de Administración Área de control Área de bienes materiales Infraestructura Otros
Análisis (Amenazas y Oportunidades) Análisis de las condiciones indirectamente: externas Amenazas Sistema social Sistema tecnológico Sistema legal Influencia internacional Entorno Político Situación Económica Otros que afectan directa Oportunidades o
Proceso de Análisis Se hace una lista de las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas. Se le da un peso a cada uno de los elementos de la lista, se recomienda de 10 a 1 (Alto 10, Medio 5, Bajo 1), de acuerdo a su impacto en la operación y al entorno Se clasifican en una hoja de acuerdo a su naturaleza y se suman para obtener el total de cada categoría
Hoja de Análisis Estratégico Fuerzas Item Aspectos Internos Debilidades Peso F 1 F 2 F 3 Fn Del 10 Al 1 Item D 1 D 2 D 3 Dn Del 10 Al 1 Suma Oportunidades Item Aspectos Externos Amenazas Peso O 1 O 2 O 3 On Peso Del 10 Al 1 Suma Peso: 10 Alto Impacto; 5 Mediano Impacto; 1 Bajo Impacto Item Peso A 1 A 2 A 3 An Del 10 Al 1 Suma
Gráfica de Estrategias Rectoras O Supongamos: F = 58 O = 54 D = 35 A = 24 50 Privatizar el servicio de transporte Subcontratación del servicio de transporte D F 50 50 Estatizar el servicio de transporte Otorgar subsidios 50 A
Políticas Genéricas Ø Liberalización y facilitación de mercados Ø Subsidios e impuestos Ø Reglas Ø Seguros y colchones
Liberalización y facilitación de mercados Políticas genéricas Problemas percibidos Liberalización de mercados Desregulación Legalización FG: distribución ineficiente y rent seeking Privatización FM: bienes públicos, especialmente de problemas de propiedad común Facilitación de los mercados Distribución de los bienes existentes (establecer derechos de propiedad) Creación de nuevos bienes comerciables (permisos de comercialización, instrumentos financieros) FM: externalidad negativa
Uso de subsidios e impuestos Políticas genéricas Impuestos a las externalidades Tarifas Subsidios en especie Cupones Problemas percibidos Externalidad negativa Inequidad en la distribución de la renta monopolio natural equidad
Uso de subsidios e impuestos para modificar los incentivos (Continuación) Políticas genéricas Gastos de impuestos (deducciones personales y créditos) Impuestos del lado de la demanda Impuestos a los productos o mercancias y cuotas de los usuarios Problemas percibidos CD: equidad FM: asimetría en la información FM: bienes públicos, especialmente los bienes de propiedad común
Establecimiento de reglas Políticas genéricas Marcos Códigos civiles Código penal Regulaciones Regulación de precios Regulación en la cantidad Provisión directa de la información (revelación y etiquetados) Provisión indirecta de la información (registro, certificados y licencia) Problemas percibidos FM: bienes públicos FM: externalidad negativa FM: asimetría en la información CD: equidad (igualdad de oportunidades) FM: monpolio natural FM: bienes públicos, recursos de propiedad común
Provisión de seguros y “colchones” Política genéricas Seguro obligatorio Seguro subsidiado Colchones Reservas Asisitencia transicional Subsidios en efectivo Problemas percibidos F. M. : Asimetría en la información Problemas de justicia
Sugerencias para crear opciones Identificar desde el principio las “intervenciones factibles” que se pueden efectuar para solucionar el problema. (identificar variables). Esbozar modelo descriptivo del problema Recopilar información Examinar situaciones análogas Averiguar hasta donde es posible manipular o cambiar cada variable. Combinar algunas de estas manipulaciones y transformarlas en estrategias coherentes de acción. Proceder reiterativamente hasta formular un conjunto razonable de opciones.
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