Ekonomia sektora publicznego WYKAD 7 DOBRA PUBLICZNE EFEKTYWNO
Ekonomia sektora publicznego WYKŁAD 7: DOBRA PUBLICZNE. EFEKTYWNOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO Piotr Ciżkowicz Katedra Międzynarodowych Studiów Porównawczych
Plan Czym się zajmiemy? 1. Dobra publiczne vs. dobra prywatne 2. Metody zwiększania efektywności sektora publicznego 3. Analiza przypadku – centralizacja zakupów w Grupie PKP 2012 -2015
1. Dobra publiczne
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czyste dobra publiczne ü Konsumpcja nierywalizacyjna: ü Ilość dobra dostępnego dla konsumentów nie spada wraz ze wzrostem ich liczby ü Łączne koszty produkcji nie rosną wraz ze wzrostem liczby konsumentów ü Koszt krańcowy = 0 ü Brak możliwości wykluczenia: ü Dobro dostępne jest bezkosztowo dla wszystkich ü Ograniczenie dostępu do dobra jest zbyt kosztowne, aby był sens je wprowadzać
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Przykłady ü Obrona narodowa ü Instytucje stanowienia i egzekwowania prawa ü Internet (jako narzędzie, a nie jego zawartość) ü Środowisko naturalne ü Polityka zagraniczna ü ….
Dobra publiczne vs. dobra prywatne ü O tym czy dobro jest publiczne, czy nie, nie przesądza fakt dostarczania ani finansowania ich przez państwo! Źródło: The Economist, 6 -12 marca 2010
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy państwo dostarcza tylko dobra publiczne? Czyste dobra publiczne Ni e Ta k K o ns um p c j a r y w a l i z a c y j na Dobra klubowe (club goods) np. sygnał telewizji satelitarnej, zasoby internetu o ograniczonym dostępie) Czyste dobra prywatne np. edukacja, ochrona zdrowia Dobra społeczne (common pool goods) np. ławka w parku, droga szybkiego ruchu Wysoka Niska Możliwość wykluczenia z konsumpcji
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Ograniczenia w dostępie do dóbr publicznych ü Rzeczywistą dostępność dóbr publicznych determinuje kilka dodatkowych czynników: ü Rozkład geograficzny (np. lampy uliczne, drogi publiczne) ü Technologia (np. sygnał telewizji publicznej) ü Dostępność dóbr prywatnych koniecznych do skorzystania z dobra publicznego (np. samochód w przypadku korzystania z drogi publicznej, telewizor w przypadku odbioru sygnału telewizji publicznej);
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy rynek może efektywnie dostarczać dobra publiczne? ü Brak możliwości wykluczenia z konsumpcji prowadzi do problemu gapowicza ü Jeśli wszyscy staraliby się „jeździć na gapę” nikt nie płaciłby za dostarczenie dobra, a więc produkcja dobra nie zostałaby podjęta ü Efektem jest utrata dobrobytu społecznego – następuje pogorszenie sytuacji wszystkich konsumentów
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy rynek może efektywnie dostarczać dobra publiczne? ü W przypadku dóbr nierywalizacyjnych wprowadzenie mechanizmu cenowego prowadzi do ograniczenia konsumpcji i obniżenia dobrobytu społecznego Cena i koszty D P*>MC=0 Strata nadwyżki konsumenta MC=0 D* ilość Dopt Dmaks
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Dobra prywatne finansowane (dostarczane) ze źródeł publicznych ü Dobra, w przypadku których ü zwiększenie wielkości ich konsumpcji wiąże się z niezerowym kosztem krańcowym, ü możliwe jest wykluczenie z konsumpcji dobra (choć mogą się z tym wiązać wysokie koszty) ü Dlaczego państwo dostarcza tego typu dobra? ü wysokie koszty transakcyjne w przypadku rozwiązania rynkowego (por. kolejny slajd) ü dostarczanie dobra spełnia rolę redystrybucyjną (np. edukacja) ü potencjalne koszty dla społeczeństwa z ograniczenia dostępności do tych dóbr poprzez mechanizm cen są zbyt wysokie (np. badania profilaktyczne)
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Koszty transakcyjne jako uzasadnienie dostarczania dóbr prywatnych przez sektor publiczny D Oszczędność z usunięcia kosztów transakcyjnych Korzyść konsumenta Cena i koszty P* c Koszty transakcyjne MC Koszty produkcji D* Dc D Strata wynikająca z nadmiernej konsumpcji (gotowość do zapłaty niższa od MC) ilość ü Przykład: „reforma” polegająca na zmniejszeniu składki do OFE
Dobra publiczne vs. dobra prywatne Co zostało pominięte w analizie opłacalności? ü Zaburzenia mechanizmów rynkowych jako konsekwencja finansowania dóbr prywatnych dostarczanych przez państwo poprzez ü wyższy deficyt i dług lub ü wyższe podatki ü Niefektywność państwa (niższa efektywność niż w przypadku sektora prywatnego) wynikająca z ü różnic organizacyjnych (miękkie ograniczenie budżetowe, czynniki polityczne, brak konkurencji, zamówienia publiczne, brak odpowiednich procedur zarządczych itp. ) ü różnic indywidualnych (słabe oddziaływanie bodźców płacowych i utraty pracy, dążenie do rozrostu organizacji, awersja do ryzyka, realizacja celów osobistych zamiast celów polityki państwa itp. )
2. Metody zwiększania efektywności sektora publicznego
Schemat działania jednostek sektora publicznego ► W sektorze publicznym można wyróżnić: ► ► podstawowe funkcje administracji publicznej, służące realizacji głównych zadań publicznych; funkcje pomocnicze, które wspierają jednostki administracji publicznej w wykonywaniu swojej podstawowej działalności. Cele Społeczeństwo Podstawowe funkcje Inne jednostki administracji Nakłady Funkcje pomocnicze Źródło: Improving corporate functions using shared services, National Audit Office 2007. publicznej
Wydajność i skuteczność ► W analizach efektywności funkcji sektora publicznego najczęściej rozróżnia się: ► ► ► wydajność – wyniki osiągane przy danym poziomie nakładów; skuteczność – stopień realizacji założonych celów. Analiza cyklu realizacji funkcji w kontekście oczekiwanej efektywności: Miary skuteczności Cele strategiczne ►Planowane wyniki i rezultaty Nakłady (inputs) ►Koszty ►Zasoby Proces ►Zadania wykonywane przez administrację publiczną Miary wydajności Wyniki (outputs) Rezultaty (outcomes) ►Produkty i usługi ►Uzyskane rezultaty
Metody identyfikacji luk efektywności – top down i bottom up ► Identyfikacja luk efektywności może być przeprowadzona w oparciu o metodę „top down” (podejście odgórne), „bottom up” (podejście oddolne) lub ich kombinację. Cechy metody „top down” ► Zmiany wprowadzane odgórnie w oparciu o szerszy kontekst funkcjonowania instytucji publicznej Cechy metody „bottom up” ► Zmiany wprowadzane w ramach analizy wewnątrz struktur danej jednostki administracji publicznej
Metody identyfikacji luk efektywności – top down ► Do identyfikacji luk efektywności metodą „top down” można wykorzystać: ► określenie standardów wykonywania funkcji/usługi; ► wprowadzenie jednolitego i regularnego systemu pomiaru nakładów, wyników i rezultatów realizacji funkcji danej instytucji; ► ekonometryczną analizę porównawczą wskaźników efektywności (metodami prostymi, bądź zaawansowanymi – Data Envelopment Analysis, Stochastic Frontier Analysis itp. ): ► ► w ramach podobnych grup jednostek administracji publicznej; ► z jednostkami sektora prywatnego; ► w zestawieniach międzynarodowych; zasadę „continuous improvement” (np. stałe obniżanie kosztów). Źródło: Operational Efficiency Programme: back office operations and IT, HM Treasury 2009; Benchmarking the Back Office: Central Government, HM Government 2009.
Metody identyfikacji luk efektywności – bottom up ► Do identyfikacji luk efektywności metodą „bottom up” można wykorzystać: ► dokonanie przeglądu procesów, funkcji i usług świadczonych przez poszczególne jednostki administracji publicznej, w tym odpowiedź na pytania takie jak np. : ► w jakim celu dany proces jest wykonywany? (czy w ogóle jest potrzebny? ); ► w jaki sposób jest on realizowany? (czy są lepsze metody jego realizacji? ); ► analizę adekwatności wewnętrznych struktur organizacyjnych jednostek administracji publicznej do wykonywanych zadań; ► wewnętrzny benchmarking. Źródło: Operational Efficiency Programme: back office operations and IT, HM Treasury 2009; Benchmarking the Back Office: Central Government, HM Government 2009.
Wybrane metody poprawy efektywności • • Centra Zakupów Outsourcing Centra Usług Wspólnych Optymalizacja wydatków Zarządzanie nieruchomościami Zarządzanie kapitałem ludzkim Zarządzanie wiedzą
2. 1 Centra Zakupów
Centra Zakupów ► ► Centra Zakupów są wyspecjalizowanymi jednostkami, pełniącymi funkcję pośrednika pomiędzy administracją publiczną a dostawcami standardowych towarów i usług. Centra Zakupów pozwalają na osiągnięcie niższego kosztu towarów i usług, lecz niekoniecznie skutkują ograniczeniem wydatków na sam proces zakupu. Strona sprzedająca zamówienie produkt zamówienie Centra Zakupów produkt Dostawca Administracja publiczna Strona zamawiająca
Centra Zakupów – analiza potencjalnych korzyści ► ► Podstawowe korzyści związane z wprowadzeniem Centrów Zakupów: ► wykorzystanie efektu skali podczas negocjacji z dostawcami (możliwość wynegocjowania niższych cen za towary i usługi); ► lepsze warunki płatności za zakupione towary i usługi (kredyt kupiecki); ► efektywna kontrola wydatków na towary i usługi; ► racjonalizacja i standaryzacja kupowanego asortymentu. Dodatkowe korzyści osiągane w ramach Centrów Zakupów: ► racjonalizacja zatrudnienia pracowników instytucji publicznych; ► zmniejszenie zapasów towarów; ► eliminacja zakupów od przypadkowych dostawców; ► zmniejszenie pracochłonności zadań administracyjnych; ► eliminacja papierowego obiegu dokumentów (e – Procurement).
Centra Zakupów sekt. publicznego– kierunek zmian ► Jednostki odpowiedzialne za centralne zamówienia publiczne w poszczególnych krajach: Bundesbeschaffung – Gmb. H (BBG) SKI Hansel Austria Dania Finlandia Union des Groupements d'Achats Publics (UGAP) Francja Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (Besch. A) Niemcy The National Public Procurement Policy Unit (NPPPU) Irlandia Consip Włochy Scottish Procurement Directorate Szkocja Subdirección General de Compras Hiszpania Statskontoret Szwecja The Office of Government Commerce (OGC) Wielka Brytania
Centra Zakupów samorządów teryt. w Wlk. Bryt. ► Efekty: Do końca roku 2008 samorządy lokalne uzyskały ok. £ 4, 16 mld oszczędności poprzez wzrost efektywności zakupów, co oznacza znaczne przekroczenie planowanych korzyści. ► Wyższa efektywność zakupów umożliwiła przeznaczenie dodatkowych środków na zaspokojenie lokalnych priorytetów. Lata Planowane korzyści uzyskane poprzez wzrost efektywności (£ mld) Faktycznie osiągnięte korzyści (£ mld) 2004 – 2005 0, 00 0, 76 2005 – 2006 1, 00 1, 93 2006 – 2007 2, 00 3, 06 2007 – 2008 3, 00 4, 16 Źródło: The National Procurement Strategy for Local Government, Communities and Local Government: London 2008.
Centra Zakupów administracji centralnej w Wlk. Bryt. ► The Office of Government Commerce (OGC) jest biurem podlegającym Ministerstwu Skarbu, którego zadaniem są przede wszystkim scentralizowane zakupy takich towarów i usług jak: energia, zarządzanie flotą, żywność, usługi ICT, budownictwo itp. ► Korzyści: ► działalność OGC pozwoliła w latach 2008 – 2009 na osiągnięcie oszczędności rzędu £ 1, 4 mld; ► wykorzystanie platformy e – Procurement umożliwiło uzyskanie oszczędności sięgających 31% przy zakupie urządzeń ICT dla sektora administracji publicznej od roku 2005; ► skrócenie procesu przeprowadzenia typowej transakcji z 4, 5 h do 1 h oraz zmniejszenie jej kosztu z £ 30 do £ 4. Źródło: Working together: Delivering value, OGC Annual Satement 2009.
2. 2 Centralizacja zakupów w Grupie PKP
Skład grupy zakupowej * * Istnienie grupy zakupowej umożliwia wykorzystanie dźwigni zakupowych w celu maksymalizacji korzyści z przeprowadzonych przetargów: • Efekt skali - lepsze możliwości negocjacyjne • Standaryzacja zamówień w grupie • Racjonalizacja popytu * od lipca 2015 TK Telekom a od października 2015 PKP Energetyka nie biorą udziału w postępowaniach prowadzonych przez Grupę Zakupową PKP
Efekt utworzenia Grupy Zakupowej PKP S. A. Stan na 2012 r. Stan obecny Każda spółka kupuje osobno – proces rozproszony Porozumienie grupy zakupowej PKP 8 spółek kupuje wspólnie* Postępowania realizowane przez poszczególne spółki – powielanie czynności Jedno postępowanie realizowane przez wskazaną spółkę – jeden zespół przetargowy Nadzór i kontrola utrudnione ze względu na liczbę procesów toczących się równolegle Pełna informacja o wydatkach Tarcza antykorupcyjna Zaostrzone procedury zakupowe Znikomy dialog z dostawcami Dialog z rynkiem Odpowiedni podział na zadania Alternatywni dostawcy Brak standardów Standaryzacja asortymentu Optymalizacja logistyki Porównywalność wydatków Niewielkie zastosowanie Łączenie kupowanych produktów w większe grupy Analiza kosztów zaopatrzenia Planowanie Racjonalizacja potrzeb Korzyści • Wspólne zakupy dla wszystkich spółek Grupy • Oszczędność czasu i zaangażowania pracowników • Bezpieczeństwo prawne • Zmniejszone ryzyko nadużyć • Niższe koszty • Większa konkurencja • Optymalizacja potrzeb PKP i dostosowanie do możliwości wykonawców • Większa siła przetargowa • Przewidywalność
Wygenerowane oszczędności 2015 2014 2013 26 MLN ZŁ Wartość postępowań tys zł. 35 MLN ZŁ Oszczędności tys zł. 70 MLN ZŁ Powołana w 2013 roku grupa zakupowa przeprowadziła dotychczas postępowania o wartości ponad 2, 2 mld zł, generując ponad 130 mln zł oszczędności. Do roku 2016 planowana jest konsolidacja zakupów o łącznej wartości około 1 mld zł rocznie Istnienie grupy zakupowej umożliwia wykorzystanie dźwigni zakupowych
Case study – usługi pocztowe PRZED CENTRALIZACJĄ 9 SPÓŁEK MIAŁO ZAWARTYCH PONAD 200 UMÓW NA OBSŁUGĘ USŁUG POCZTOWYCH, A CENA PRZESYŁKI LISTOWEJ KRAJOWEJ WAHAŁA SIĘ OD 2 GR. DO 21, 73 ZŁ. AKTUALNIE FUNKCJONUJE 9 UMÓW (PO JEDNEJ DLA SPÓŁKI) I OBOWIĄZUJE JEDNA CENA. OSZCZĘDNOŚCI WYNOSZĄCE BLISKO 1/3 DOTYCHCZASOWYCH WYDATKÓW! -239 (*) 1, 468, 534 zł -201 (-14%) -135 (-11%) 1, 481, 564 zł -351 (-29%) 1, 280, 258 zł 1, 185, 856 zł 1, 229, 367 zł POSTĘPOWANIE PRZEPROWADZONE W 2015 ROKU PRZYNIOSŁO DALSZE OSZCZĘDNOŚCI NA POZIOMIE OK. 30% DLA USŁUG POCZTOWYCH ORAZ OK. 47% DLA USŁUG KURIERSKICH 1, 228, 038 zł 1, 050, 492 zł -145 (-19%) 876, 896 zł 773, 090 zł -73 (-15%) 484, 429 zł 411, 727 zł 628, 080 zł A M P AT SK YK M T S R FO IN P PK P O LE K TE PK PK EN P TK ER G TE IN P PK WYDATKI 2013 -6 (-15%) 40, 982 zł 34, 766 zł -6 (-17%) 35, 988 zł 29, 813 zł LH M A R ET C IT YK Y K P PK PK PK P C PK P AR G PL O SA -11 (-11%) 100, 358 zł 89, 355 zł WYDATKI PO PRZEPROWADZENIU POSTĘPOWANIA W RAMACH GRUPY ZAKUPOWEJ PKP * W POSTĘPOWANIU BRAŁA RÓWNIEŻ UDZIAŁ SPÓŁKA PKP SZYBKA KOLEJ MIEJSKA W TRÓJMIEŚCIE SP. Z O. O. [PKP SKMT]
Czystość na dworcach i peronach – wyższe standardy STAN W 2012 ROKU § Brak standardu czystości § Niski poziom współpracy między PKP S. A. i PKP PLK § § STAN W 2013 ROKU - PILOT § § Inny wykonawca na dworcu, Wdrożenie księgi czystości na STAN W 2014 ROKU § Wdrożenie księgi czystości w całej 9 dworcach premium Polsce - prawie 2700 dworców i Jedna umowa dla PKP S. A. przystanków § I PKP PLK Wspólne procedury audytu inny na peronie § Regularne audyty czystości Niska jakość nadzoru nad § Poprawa czystości na 9 § Regularne audyty dworcach premium § Umowy podpisane na 2 lata wykonawcami § Niska jakość czystości § Niska satysfakcja klienta czystości w PKP S. A. i PKP PLK GDYNIA GŁÓWNA GDAŃSK GŁÓWNY POZNAŃ GŁÓWNY WARSZAWA WSCHODNIA/ZACHODNIA /POWIŚLE/STADION KATOWICE KRAKÓW GŁÓWNY
Sprzęt komputerowy – oszczędności § POSTĘPOWANIE W 2014 ROKU DOTYCZYŁO: PKP S. A. , PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, TK TELEKOM, PKP LHS. 12% § ZAKRES OBEJMOWAŁ DOSTAWĘ PONAD 6. 000 SZT. STACJI ROBOCZYCH, PONAD 6. 000 SZT. MONITORÓW, BLISKO 1. 500 SZT. KOMPUTERÓW TYPU ALL-IN-ONE, BLISKO 1. 000 SZT. LAPTOPÓW ORAZ PRAWIE 2. 000 SZT. URZĄDZEŃ UPS. § PRZEPROWADZONO DIALOG TECHNICZNY, KTÓRY POZWOLIŁ NA BARDZIEJ PRECYZYJNE OKREŚLENIE PRZEDMIOTU ZAMÓWIENIA, ODZWIERCIEDLAJĄCEGO POTRZEBY ZAMAWIAJĄCEGO I MOŻLIWOŚCI WYKONAWCÓW. 12% § AKTUALNIE TRWA KOLEJNE POSTĘPOWANIE NA LATA 2015 -2016 NA 5700 ZESTAWÓW KOMPUTEROWYCH STACJONARNYCH ORAZ 3200 LAPTOPÓW.
Telefony komórkowe oraz usługi telekomunikacyjne – oszczędności § POSTĘPOWANIE DOTYCZYŁO: PKP S. A. , PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, 26% TK TELEKOM, PKP LHS. § PRZEPROWADZONO DWA ODRĘBNE POSTĘPOWANIA : § NA DOSTAWĘ TELEFONÓW KOMÓRKOWYCH, § NA ŚWIADCZENIE USŁUG TELEKOMUNIKACYJNYCH. § W WYNIKU POSTĘPOWAŃ ZOSTAŁY PODPISANE DWIE UMOWY W IMIENIU WSZYSTKICH SPÓŁEK. 41% § POŁĄCZENIA W RAMACH GRUPY PKP SĄ BEZPŁATNE. § KOLEJNE POSTĘPOWANIE NA 2016 ROK JEST W PRZYGOTOWANIU, ODBYŁ SIĘ DIALOG TECHNICZNY.
Materiały biurowe oraz papiernicze – oszczędności § POSTĘPOWANIE DOTYCZYŁO: PKP S. A. , PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, 29% TK TELEKOM, PKP LHS. § PRZEPROWADZONO DWA ODRĘBNE POSTĘPOWANIA: § NA DOSTAWĘ MATERIAŁÓW BIUROWYCH, § NA DOSTAWĘ PAPIERU DO URZĄDZEŃ DRUKUJĄCYCH. § OPRACOWANO STRATEGIĘ ZAKUPOWĄ DLA TEJ KATEGORII. § USTANDARYZOWANO KOSZYK MATERIAŁÓW BIUROWYCH (ZREDUKOWANO LICZBĘ POZYCJI Z 13% PONAD 500 DO 160). § W 2015 R. ZAKOŃCZONO POSTĘPOWANIE OBEJMUJĄCE ARTYKUŁY BIUROWE, PAPIER ORAZ ARTYKUŁY SPOŻYWCZE O WARTOŚCI OKOŁO 9 MLN ZŁOTYCH, GENERUJĄC OKOŁO 11% OSZCZĘDNOŚCI.
Dziękuję za uwagę
- Slides: 36
