Diskrimineringsgrunnlagene etnisitet Ronald Craig 1 Lov om forbud

Diskrimineringsgrunnlagene, etnisitet Ronald Craig 1

Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) • Lov av 3. juni 2005, nr. 33 • Trådte i kraft 1. jan 2006 2

Lovens Formål Forbud mot direkte & indirekte Positiv særbehandli ng Aktivitetsplikt Rapporteringsplikt

Sentrale rettskilder #1 • NOU 2002: 12 (Rettslig vern mot etnisk disriminering) [Holgersenutvalgets innstilling] • Ot. prp. nr. 33 (2004 -2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) 4

Sentrale rettskilder #2 • EUs Rasedirektiv (Race Equality Directive, 2000/43/EC)[Etnisitet] • EUs Rammedirektiv (Employment Framework Directive, 2000/78/EC)[Religion] • FNs Rasediskrimineringskonvensjon [RDK] [CERD] • EMK: Den Europeiske menneskerettighetskonvensjon (Artikkel 14) 5

CERD er inkorporert i diskrimineringsloven • Diskrimineringsloven § 2 sier at RDK (CERD) skal gjelde som norsk lov. 6

Ombudets klagesaker Etnisitet mm Språk (år mottatt) Religion 2006 65 10 9 2007 41 4 5 2008 64 4 8 2009 51 5 5 2010 57 4 5 7

Ombudets rekrutteringssaker 2007 - 2010 Etnisitet Språk Religion Kjønn Alder Funksj. Seks. O. Total Ikke brudd 20 4 3 37 20 3 2 76 Brudd 15 7 4 62 43 1 0 113 Total 35 11 7 99 63 4 2 189 % brudd 42% 63% 62% 68% 59% Ansettelse Forfremmelse Saker om annonser/utlysninger 8

Antall anførsler realitetsbehandlet av Nemnda (per 1. des 2009) År etnisitet språk religion Antall saker Ikke lovbrudd Manglende årsakssam enheng fant brudd 2006 1 0 0 1 0 2007 7 2 1 8 7 6 1 2008 6 1 0 7 4 4 3 2009 5 0 1 6 5 4 1 1 9

Hvorfor er det vanskelig å vinne en sak om etnisk diskriminering? 10

EMD 2002: Anguelova dissent • “Leafing through the annals of the Court, an uninformed observer would be justified to conclude that, for over fifty years democratic Europe has been exempted from any suspicion of racism, intolerance or xenophobia. …. Frequently and regularly the Court acknowledges that members of vulnerable minorities are deprived of life or subjected to appalling treatment in violation of Article 3; but not once has the Court found that this happens to be linked to their ethnicity. Kurds, coloureds, Muslims, Roma and others are again and again killed, tortured or maimed, but the Court is not persuaded that their race, colour, nationality or place of origin has anything to do with it. ” 11

Hvorfor er det vanskelig å vinne en sak om etnisk diskriminering? #1 • Seleksjons- og evalueringsprosesser involverer mye bruk av skjønn (egnethet) • Lite gjennomsiktighet i slike prosesser • Lite direktebevis som knytter forskjellsbehandling til etnisitet 12

Hvorfor er det vanskelig å vinne en sak om etnisk diskriminering? #2 • Å trekke slutninger på indisiebevis krever godt kjennskap til etniske minoriteters hverdag i møte med eksklusjonsmekanismer • Hierarki av troverdighet • Vil ikke stemple en annen som rasist (ubevisst leter etter hensikt) 13

Hvorfor er det vanskelig å vinne en sak om etnisk diskriminering? #3 • Lett å forklare forskjellsbehandlingen ut fra andre mindre sosial stigmatiserende forhold når begrunnelsen er diffus eller uklar eller er en kombinasjon av et vernet grunnlag og ikke-vernet grunnlag. 14

Diskrimineringsgrunnlagene vernet i diskrimineringsloven • 15

Etnisk Diskriminering • Diskrimineringsloven forbyr diskriminering pga: • • • etnisitet avstamning hudfarge nasjonal opprinnelse språk religion og livssyn. 16

Tolkning av grunnlagenes innhold • Det er sjelden at betydningen av grunnlagene byr på problemer i en sak. • Begrepene overlapper hverandre og i praksis er det ikke nødvendig å bestemme om et tilfelle falt innenfor grunnlaget etnisitet eller hudfarge. • Men det finnes unntak. 17

Tolkning av religion Religion (vernet mot direkte diskriminering) kjerne Nøytralt grunnlag Kontekst tilsier om et handlingsgrunnlag faller innenfor et vernet diskrimineringsgrunnlag randsone En bedrifts uniformsregel sies å ekskludere bruk av hijab 18

Tolkning av religion Religion (vernet mot direkte diskriminering) kjerne Nøytralt grunnlag Kontekst tilsier om et handlingsgrunnlag faller innenfor et vernet diskrimineringsgrunnlag randsone En arbeidsgiver sier opp en ansatt som bruker hijab fordi nabo butikken misliker den 19

Holgersenutvalgets forslag: Etnisitet som diskrimineringsgrunnlag Etnisitet Språk Etnisk opprinnelse Nasjonal opprinnelse Avstamning Hudfarge Rase Religion og livssyn 20

Holgersen-utvalgets forståelse av ”etnisitet” • Utgangspunkt: • ”Etnisitet” er ment å dekke alle grunnlagene i rasediskrimineringskonvensjonen: – Rase, hudfarge, avstamning, nasjonal opprinnelse, etnisk opprinnelse 21

Departementets forslag i Ot. prp. nr. 33 (2004 -2005) Vern mot etnisk og religiøs diskriminering ? Språk Etnisitet vernet Nasjonal opprinnelse Avstamning Hudfarge Religion og livssyn vernet 22

Potensiell konflikt i forarbeidene • Forarbeidenes skildring av språk og bekledning som et aspekt av etnisitet Og • Konkrete eksempler i forarbeidene som beskriver en slik forskjellsbehandling som indirekte etnisk diskriminering, dvs gjort på nøytralt grunnlag (ot. prp, s. 95; NOU, s. 241) 23

Nasjonal opprinnelse (Ot. prp. 33, s. 88) • Nasjonal opprinnelse ligger nært opp til etnisitet. • Begrepet omfatter bl. a. fødested, landbakgrunn og sted hvor man har hatt sin oppvekst. • Nasjonal opprinnelse er ikke det samme som nasjonalitet, som vanligvis betyr statsborgerskap. 24

Ombud sak 08/190 • Klager ringte hotell for å reservere rom. Det var ledige rom, men når hun sa at hun kom fra Brasil, ble hun nektet rom. • Når hun sa at hun ville overnatte med ektefellen ble hun allikevel tilbudt rom. • LDO vurderte saken etter grunnlaget nasjonal opprinnelse, men i overskriften sies det ”diskriminering pga kjønn og etnisitet” 25

Avstamning (Ot. prp. 33, s. 89) • Avstamning omfatter former for sosial lagdeling hvor medlemskap i grupper er medfødt og arvelig– slik som kaste, klan eller stamme. • Begrepet ”kaste”, ”klan” og ”stamme” faller inn under begrepet avstamning. Men faller også inn under ”etnisitet”. 26

Hudfarge (Ot. prp. 33, s. 89) • Hudfarge vil ofte overlappe etnisitet, men den kan også har selvstendig betydning. • For eksempel: adoptivbarn vil kunne ha en norsk identitet, som kan skape uklarhet om de er vernet av begrepet etnisitet. • I USA er det en velkjent sak hvor en lysfarge svart mann saksøkte en mørk-farvet svart man for diskriminering. 27

Overlappende grunnlag -- Håndheverens valg av diskrimineringsanalyse • Når forskjellsbehandlingens grunnlag kan tolkes inn under flere overlappende grunnlag, vil håndheverens valg av diskrimineringsanalyse via bare ett grunnlag også ha betydning for: – om EU direktivene får anvendelse – strengheten i vurderingen av saklighetsunntaket • F. eks. etnisitet eller religion • F. eks. etnisitet eller språk 28

Problem? Saker blir analysert som språk saker og ikke etnisitet saker. (selv om de kunne blitt analysert som etnisitet saker) Språk har svakere vern (ingen beskyttelse som sådann i EU Rasedirektivet) 29

Språk eller etnisitet? Eksempel: To ansatte blir nektet å snakke morsmålet i lunsjpausen. Mye videre unntaksadgang for arbeidsgiver dersom analysert som språk diskriminering 30

HVA ER DISKRIMINERING? 31

Diskriminering er en usaklig forskjellsbehandling (direkte eller indirekte) som kan knyttes til ett eller flere diskrimineringsgrunnlag. 32

Diskrimineringsvurderingen: Tre Spørsmål • Finnes det: – Forskjellsbehandling (direkte eller indirekte)? – Sammenheng mellom forskjellsbehandling og et forbudt diskrimineringsgrunnlag (kausalitet)? – Saklighetsunntak? 33

Direkte diskriminering (legmanns språk) • Direkte diskriminering oppstår når en person eller gruppe på en usaklig måte blir behandlet dårligere enn andre i en tilsvarende situasjon på grunn av et forbudt grunnlag. 34

Forbudet mot direkte diskriminering (Lovens ordlyd) • Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer [på grunn av…] blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon 35

Ombud sak 09/2527 (Bekymringsmelding fra lærer om kjønnslemlestelse) #1 • Lærer A sendte en bekymringsmelding til barnevern om en elev. • Et av punktene var bekymring for at elev kunne bli utsatt for kjønnslemlestelse • Meldingen ble sendt i strid med skolens rutiner om at ledelsen og sosiallærer skulle trekkes inn i saken • Etter barneverns undersøkelse av omsorgssituasjon og underlivsundersøkelse ble bekymring vurdert som uten grunnlag 36

Ombud sak 09/2527 (Bekymringsmelding fra lærer om kjønnslemlestelse) #2 • I følge lærer As egen redegjørelse var hun bekymret for at eleven kunne bli kjønnslemlestet i ferien • Læreren erkjenner at bekymringen for kjønnslemlestelse var begrunnet i at familien har somalisk opprinnelse • Ombudet fant det utvilsomt at den delen av bekymringsmeldingen som gjaldt kjønnslemlestelse, var begrunnet i familiens somaliske opprinnelse (dvs direkte forskjellsbehandling knyttet til nasjonal opprinnelse) 37

Forbudet mot indirekte diskriminering • 38

Indirekte diskriminering (legmanns språk) • Indirekte diskriminering oppstår når en tilsynelatende nøytral praksis eller regel har den virkning at en gruppe blir stilt dårligere enn andre, og når ulempen er knyttet til et forbudt grunnlag og ikke kan forsvares som saklig. 39

Indirekte diskriminering som begrep Hva sier forarbeidene? • ”Den indirekte diskriminering kjennetegnes ved at det tilsynelatende ikke er noe formelt sett galt med den handling eller lignende som blir foretatt…, men får i praksis en uforholdsmessig stor negativ eller uønsket virkning for visse etniske grupper, på usaklig grunnlag. ” (NOU 2002: 12, s. 241)(ot. prp. 33, s. 93) 40

Indirekte diskriminering som begrep Hva sier forarbeidene? #2 • ”Den indirekte diskriminering er av en noe annen karakter enn den direkte, ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenligning av grupper av personer…. ” (NOU 2002: 12, s. 241)(Ot. prp. 33, s. 93) • ”Krav om at vedkommende har avtjent verneplikt i Norge eller har norsk utdannelse vil slå skjevt ut for ulike etniske grupper, og om de ikke er saklig begrunnet, vil de kunne utgjøre indirekte diskriminering. ” 41

Hva kjennetegner indirekte diskriminering som begrep (beskrevet i Graver-innstilling, NOU 2009: 14, s. 42) • Handlingen (forskjellsbehandlingen) skjer på et nøytralt grunnlag, dvs. et grunnlag som ikke er forbudt (vernet) • Handlingen (forskjellsbehandlingen) får skjev virkning (ulemper) for en bestemt gruppe sammenlignet med andre • Den skjeve virkningen for gruppen har sammenheng med et diskrimineringsgrunnlag (gruppen har til felles en egenskap som faller under et vernet grunnlag) • Forskjellsbehandlingen kan ikke forsvares som saklig 42

Hva kan utledes fra forbudet mot indirekte diskriminering? (Kan tilrettelegging kreves for å øke likeverd i tjenesteyting? ) • 43

Ombud sak 06/1529 (Sykehus varmtvannsbasseng og avvisning av heldekkende badedrakt) • Krevde badetøy der buksen slutter over kneet • Klager brukte heldekkende badetøy pga religiøse grunner • Sykehuset var redd for tøy som mister farge og loer • Direktør for vannhygiene sa: Ikke hygienisk eller sikkerhetsmessige grunn til å stille krav til badetøyets størrelse • Sykehuset ville akseptere heldekkende badetøy i lycra • Ombudet fant brudd på forbudet mot indirekte diskriminering pga religion 44

Hva kan utledes fra forbudet mot indirekte diskriminering? (Graverutvalget, NOU 2009: 14, s. 241) ”Behovet for tilrettelegging og sammenhengen med diskrimineringsforbudene er … ikke bare et spørsmål som gjelder personer med funksjonsnedsettelse og fysiske forhold. Det samme må også legges til grunn når det gjelder andre diskrimineringsgrunnlag. Et eksempel er sosiale velferdsgoder som forutsetter bruk av IKT-løsninger. En slik løsning kan være diskriminering av eldre. …Tilsvarende kan viktig informasjon som ikke formidles på flere språk være indirekte etnisk diskriminering. …Manglende tilrettelegging vil kunne være indirekte kjønnsdiskriminering av gravide…. Et tilsvarende eksempel er en arbeidsgiver som ikke bestreber seg på å legge møter, kurs osv. innenfor den alminnelige arbeidstiden…. Dette kan være indirekte kjønnsdiskriminering av arbeidstakere med omsorgsoppgaver. ” 45

Annet støtte • Forarbeidene til diskrimineringsloven sier ikke noe eksplisitt om dette • Sterke argumenter er sannsynligvis: • Krav fra CERD (”general positive obligations”) • Krav fra offentlig myndigheters aktivitetsplikt 46

To definisjoner av indirekte diskriminering i diskrimineringsloven (§ 4) • For å være indirekte diskriminering: – I arbeidslivet: må arbeidssøker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre – Utenfor arbeidslivet: må personer stilles særlig ufordelaktig sammenlignet med andre. (Dvs. det må foreligge en kvalifisert dårligere behandling) 47

Nemnda sak 18/2006 (1) • Boligannonse krevde norsk statsborgerskap for leie av bolig • ”Det må kunne konstateres en negativ virkning av en viss betydning…. Vurderingstemaet er graden av belastning eller inngripen for den eller de som rammes, i tillegg til hvor store problemer det vil være forbundet med å forandre på betingelsen, bestemmelsen mv. ” 48

Nemnda sak 18/2006 (2) • ”Adgang til bolig er et sentralt velferdsgode. Å utelukkes fra å kunne leie bolig, er svært belastende for dem som rammes. Det norske utleiemarkedet er, til forskjell fra mange andre land, spesielt i den forstand at det er preget av mye privat utleievirksomhet. Dette fører til et større behov for regulering. ” 49

Utvikling av vern mot indirekte diskriminering i EMD • Art. 14 i EMK forbyr ikke uttrykkelig indirekte diskriminering. • Utviklingen av indirekte diskriminering i EMDs praksis har vært vanskelig. 50

D. H. and others v. The Czech Republic (2007) • Klagerne var 18 tsjekkiske statsborgere av Roma -opprinnelse som ble plassert i spesialskoler for barn med lærevansker • Beslutning tatt på basis av prøver og etter foreldrenes samtykke • Klagerne anførte at prøvene var upålitelige og at foreldrene ikke hadde vært tilstrekkelig informert. Påstod indirekte diskriminering • Klagerne viste at 56% av elevene i spesialskoler var Roma, selv om de representert bare 2. 2% av befolkning i Ostrava. 51

D. H. and others v. The Czech Republic #2 (Viktige aspekter av saken) • Bare den andre gangen EMD har funnet brudd på art. 14 pga etnisk diskriminering • Første gang EMD fant brudd på forbudet mot indirekte diskriminering (henviste til EU direktiver) • Første gang EMD anerkjente bruk av delt bevisbyrde på en tydelig måte • Bekreftet skjerpet domstolskontroll når rase er påståtte diskrimineringsgrunnlaget • Viktig uttalelse om bruk av indisiebevis og statistikk • Viktig uttalelse om at en gryende internasjonale konsensus om minoriteters spesielle behov bør påvirke avgjørelser i individuelle klagesaker 52

Spørsmål om årsakssammenheng 53

Delt bevisbyrde og bevisførsel • 54

Bevisførsel - Utgangspunktet • Klager må ha nok bevis som gi grunn til å tro at: – Klager er forskjellsbehandlet (direkte eller indirekte) – Det er sammenheng mellom forskjellsbehandling og et vernet grunnlag (kausalitet) • Har ikke klager slik bevis, så taper den • Har klager slik bevis, så skifter bevisbyrden til innklagete 55

Delt bevisbyrde: Lovtekst § 10 (Lovens ordlyd) • Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted brudd på loven, skal det legges til grunn at brudd har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen…sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted slikt brudd. 56

”Grunn til å tro” Ot. prp. 33 (2004 -2005), s. 130 • ”Formuleringen ”grunn til å tro” angir en lempeligere standard enn det alminnelige beviskravet i sivile saker om sannsynlighetsovervekt. Klager er likevel den som har bevisføringsrisikoen. Dette forstås slik at det går ut over denne parten dersom opplysningene som foreligger innledningsvis ikke tilfredsstiller kravet om en viss grad av sannsynlighet for at diskriminering foreligger. Påstand mot påstand er ikke nok til å holde noen ansvarlig etter loven. ” 57

Når er det ”grunn til å tro…. ” ? • 58

Generelle uttalelser • ”Det må foretas en konkret vurdering av om [klagers] påstand støttes av hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter” – (Nemnda 18/2008 & 22/2007) [Ot. prp. 33 (2004 -2005), s. 130] 59

Var nok til å skifte bevisbyrden • 22/2007: Uvanlig handling (ikke akseptere høyeste bud) samt at innklagete nekter å forklare overfor Ombudet en utsagn om ”ikke ønsket noe trøbbel” • 8/2006: Uttalelse som viser en negativ vektlegging av et vernet grunnlag (rektor ønsket ikke vikar for vikaren) (vektla fødselspermisjon) • 1/2008: Uforklarlig bruk av skjønn som ekskluderer (Thon hotell sak) • 2/2008 og 18/2008: Underraportering av kvalifikasjoner i vurderingsgrunnlag samt …. 60

Ikke var nok til å skifte bevisbyrden • Påstand mot påstand – (13/2007 – påstått etnisk trakassering) – (19/2009 – nektet adgang til campingplass) • Sterkt indisiebevis støtter innklagete – (5/2007 – Mann påstod kjønnsdiskrim. 6 av 7 innkalte til intervju var menn. En mann takket nei til stillingen) 61

Innklagetes oppfyllelse av sin bevisbyrde (etter skift) • Innklagete kan vinne frem enten ved å sannsynliggjøre: – ingen årsakssammenheng mellom forskjellsbehandlingen og grunnlaget – forskjellsbehandlingen var saklig (saklighetsunntaket) 62

Vurdering av innklagetes motbevis (etter skift) • Tungt faktabasert og kontekst-avhengig • Få veiledende prinsipper utviklet av Nemnda? 63

Et veiledende prinsipp • En etterfølgende forklaring om personlige egenskaper (som ikke er etterprøvbar) kan ikke oppfylle bevisbyrden 64

Sak 6/2007 (fødselspermisjon) [indirekte] (ansettelse) (var årsakssammenheng) • Flertallet: Bevisbyrderegelen skal sikre en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet. Dette krever at en etterfølgende forklaring om personlige egenskaper (som ikke er etterprøvbar og ikke har tidsnær dokumentasjon) ikke kan oppfylle bevisbyrden. • En vurdering av personlige egenskaper er etter sin karakter vanskelig å etterprøve. I forhold til bevisbyrden må kravet være at vurderingen av slike egenskaper i noen grad er konkretisert, og at denne konkretiseringen går fram av saksdokumenter eller på annen måte kan ettervises. 65

Prinsippet om etterprøvbarhet og tidsnær dokumentasjon • Gjentatt i følgende saker: • Sak 16/2008 – Graviditet & fødselspermisjon • Sak 27/ 2008 – Gjengjeldelse (kjønn) • Anvendt også i saker om etnisitet ? Ja! • Sak 10/2010 (tildeling av fastlegehjemmel) 66

Sak 10/2010 (etnisitet) (tildeling av fastlegehjemmel) • ”Det foreligger motstridende opplysninger i saken, og påstand står mot påstand vedrørende enkelte deler av prosessen. Det er noe uklart når A ble innkalt til intervju, sett i forhold til de andre søkerne, hvilke referanser som er kontaktet og når de ble kontaktet. Det er uklart hvorvidt intervjuet bar preg av å være proforma og hvor lenge det varte. Nemnda finner at prosessen bærer preg av å mangle etterprøvbar og tidsnær dokumentasjon. ” 67

Innklagetes oppfyllelse av sin bevisbyrde (etter skift) • Innklagete kan vinne frem enten ved å sannsynliggjøre: – ingen årsakssammenheng mellom forskjellsbehandlingen og grunnlaget – forskjellsbehandlingen var saklig (saklighetsunntaket) 68

saklig forskjellsbehandling = ikke diskriminering 69

Unntak for saklig forskjellsbehandling (Lovens ordlyd) § 4, 4. ledd sier: • ”Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her. ” 70

Saklighetsunntaket må tolkes innskrenkende pga EU direktiver • Forarbeidene sier: saklighetsunntaket må tolkes og anvendes i samsvar med EUs Rase- og Rammedirektiv • Saklighetsunntaket i lovens § 4, 4. ledd gjelder både direkte og indirekte diskriminering. • Men direktivene har ikke et generelt saklighetsunntak for direkte diskriminering – bare en snever unntaksadgang i tilknytning til arbeid eller yrke • Derfor må ordlyden i saklighetsunntaket (§ 4, 4. ledd) tolkes innskrenkende. 71

Unntak for saklig forskjellsbehandling (Forarbeidenes tilleggskrav basert på EU rasedirektivets krav ) • For å være saklig: • Forskjellsbehandling i arbeidslivet må i tillegg være nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke. 72

Saklig forskjellsbehandling – 3 vilkår • Forskjellsbehandlingen må: – Ha et saklig formål – Må være nødvendig for å oppnå formålet [i arbeidslivet – må også være nødvendig for utøvelsen av arbeidet] – Ikke være et uforholdsmessig inngrep overfor den som er forskjellsbehandlet 73

Eksempel på saklighetsvurdering • Regjeringens forslag om å øke aldersgrensen for familiegjenforening for å motarbeide tvangsekteskap 74

Saklighetsvurderingen Et høyt terskel for saklig forskjellsbehandling • Det må være tungtveiende grunner for å være saklig forskjellsbehandling. • I enkelte tilfeller er forbudet mot forskjellsbehandling tilnærmet absolutt (f. eks. graviditets diskriminering) 75