Dilogos de Poltica Pblica Agenda Pendiente de Descentralizacin
Diálogos de Política Pública Agenda Pendiente de Descentralización: - Provisión de servicios de calidad - Desarrollo económico María Isabel Remy Agosto 2018
Descentralización en el Perú • La Constitución de 1993 (artículo 43): El Estado Peruano es uno e indivisible; Sul Gobierno es unitario, representativo y descentralizado. • Constitución de 1979: misma fórmula • Constitución de 1933 NO señalaba el carácter descentralizado y sólo dedicaba un título, el X, a la “Administración departamental y municipal”, normándose la creación de Consejos Departamentales que debían formarse por votación universal. Éstos nunca se instalaron y todo tipo de ORDES, CORDES…. Fueron nombrados por el Ejecutivo Central. • Por eso fue difícil implementar la norma constitucional de 1979: esfuerzo de diseño institucional y de negociación política. Según Constitución, el Ejecutivo debía presentar al Congreso un Plan Nacional de Regionalización que incluiría la delimitación de regiones por agregación de departamentos. El Congreso (expresión de presiones locales) sólo lo aprobaría o lo rechazaría, pero no lo podía modificar
Como se hizo 1980 1984 1988 1990 Aprobación de PNR Aprobación de Constitución 2002 Aprobación de LBR Leyes de creación de 12 GOREs y Transferencia de funciones, bienes, personal 1992 1993 1998 Disolución de los GR Aprobación de Constitución Ley Marco de Descentralización: CTAR 2004 20052006 Reforma Constitucional Ley de Elecciones Regionales Ley de Bases de Descentralización (LBD) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOR) Realización de elecciones regionales Modificatoria de LOR (CCR) Shock de Competencias: fracasa acreditación - Ley de incentivos a integración de regiones - Ley de Sistema de Acreditación de Capacidades Referéndum de Integración: fracasa
Proceso Actual. En Teoría: por Etapas 1. 2. 3. 4. Formación inmediata de Gobiernos Regionales en los departamentos con la elección de Presidente, Vicepresidente y Consejo Regional (éste tuvo que modificarse en 2009) a los que se transferían las funciones, presupuesto y personal de los CTAR Sobre unos gobiernos regionales ya funcionando, se abría una segunda etapa: la de formación de regiones por integración de departamentos: el largo proceso técnico y político de 80’s se elude y se traslada a ciudadanos. Fracasa (sin plan B: ¿qué pasaba si fracasaba? ) (en Teoría) Después de formadas regiones por varios departamentos (territorios con mayor población, diversidad de recursos naturales, aporte al PBI, capacidades, centros de formación superior, etc) , 3 Etapa de Acreditación de capacidades y luego, transferencia de competencias (en Teoría) Después, Descentralización Fiscal en 2 sub etapas 1. 2. transferencias presupuestales adecuadas a las competencias y funciones en manos de los GORE 50% de impuestos recaudados en la región
Diferencias entre regiones tras fracaso de integración Propuestas de Integración Regional 2015 Aporte al PBI de regiones 12% 11% 10% 8% M ad re d e D io s s be m ac Tu ím ur Ap az on as o sc 1% 1% Am Pa n ní Ju a ur Pi d co Cu s ta er ib L La Ar eq ui pa 3% Distribución de la Población por Tamaño de Centros Poblados (2007) 100% 80% 36% 59% 60% 0% CP 2500 y 10 mil CP de 10 a 50 mil 40% 20% CP Menos de 2500 CP de 50 a 250 mil 37% 0% Departamentos de Demartamentos con Mayor aporte al Menor aporte al PBI** CP de 250 a 1 millon
SIN Descentralización Fiscal: desorden, discrecionalidad Las transferencias por Canon (minero, petrolero, y varios pequeños) significaron el 34% del total de recursos transferidos a los Gobiernos Regionales y Locales en 2017 Canon Total 2017 (en miles de soles) CUSCO ANCASH AREQUIPA LIMA PIURA CALLAO LA LIBERTAD CAJAMARCA APURIMAC HUANCAVELICA PUNO AYACUCHO JUNIN ICA SAN MARTIN HUANUCO TACNA MOQUEGUA AMAZONAS LORETO PASCO TUMBES UCAYALI LAMBAYEQUE MADRE DE DIOS 0 846, 846 583, 785 506, 226 444, 388 442, 113 440, 706 418, 258 382, 443 303, 799 265, 418 254, 453 253, 029 209, 268 172, 259 164, 568 148, 859 142, 145 121, 740 118, 882 117, 153 107, 638 99, 789 74, 579 12, 485 500, 000 1, 624, 655 1, 000 1, 500, 000 2, 000 CANON PER CAPITA 2017 CUSCO APURIMAC HUANCAVELIC A MOQUEGUA ANCASH TUMBES PASCO TACNA CALLAO AREQUIPA AYACUCHO AMAZONAS CAJAMARCA LA LIBERTAD ICA PIURA HUANUCO PUNO SAN MARTIN JUNIN UCAYALI LORETO MADRE DE DIOS LAMBAYEQUE LIMA 0 479 461 452 445 422 413 321 312 248 246 239 228 226 212 203 201 135 89 62 53 200 400 600 943 874 813 782 1, 34 8 800 1, 000 1, 200 1, 400
SIN Descentralización Fiscal: desorden, discrecionalidad Cambios en la disponibilidad presupuestal entre el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), aquel aprobado por ley de Presupuesto, y el presupuesto Institucional Modificado (PIM), aquel que va cambiando conforme entidades del gobierno central transfieren discrecionalmente recursos para proyectos Nivel de Gobierno / Años E: GOBIERNO NACIONAL M: GOBIERNOS LOCALES R: GOBIERNOS REGIONALES TOTAL 2014 1% 169% 67% 60% 2015 19% 171% 57% 64% 2016 -11% 280% 127% 62% 2017 -17% 365% 132% 76% 2014 44% 526% 72% 144% 2015 252% 732% 306% 144% 2016 57% 750% 136% 427% 2017 -1% 810% 156% 167% En Ayacucho Nivel de Gobierno E: GOBIERNO NACIONAL M: GOBIERNOS LOCALES R: GOBIERNOS REGIONALES Total Máximo de Ejecución Regional en Ayacucho, 2014: 96% Mínimo 2016: 62. 4%
Pero con todo, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales existen; cada cuatro años renuevan democráticamente sus autoridades; cada año ejecutan una parte del presupuesto nacional y, quizás lo más importante, concentran las expectativas de mejora de la calidad de vida y de las condiciones de desarrollo de la población que vive a lo largo y ancho del país. ¿Se puede mejorar / corregir / avanzar en el proceso de descentralización?
Cuellos de botella para dotar de servicios de calidad La cuestión de las Competencias
Competencias: Quién es responsable de qué • Exceso de competencias compartidas SIN delimitar responsabilidades: tras 15 años de iniciado el proceso subsisten situaciones de ambigüedad, duplicidad u omisión de responsabilidades: los 3 niveles de gobierno hacen proyectos; ejecutan (contratan con empresas, colocan una placa). Ninguno evalúa para qué sirve la inversión o cómo se hizo • LBD: “Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos”. Mandaba que las leyes debían indicar “la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”. • La ley no lo hizo. Ello genera: dificultades de rendición de cuentas, desperdicio de recursos, ineficiencias en la provisión de servicios y productos públicos a la ciudadanía y débil eficacia en el cierre de brechas
Competencias: Quién es responsable de qué Por ejemplo, ¿quién planifica y ejecuta la construcción de locales escolares? Año de Ejecución: 2017 Incluye: Sólo Proyectos Función 22: EDUCACION Genérica 6 -26: ADQUISICION DE ACTIVOS NO FINANCIEROS Sub-Genérica 2: CONSTRUCCION DE EDIFICIOS Y ESTRUCTURAS Nivel Nacional Ayacucho Nivel de Gobierno PIA Devengado E: GOBIERNO NACIONAL 63% 25% 32% 17% M: GOBIERNOS LOCALES 11% 48% 10% 63% R: GOBIERNOS REGIONALES 26% 27% 58% 20% TOTAL 2, 231, 796, 840 3, 601, 070, 301 60, 610, 924 190, 076, 589
Competencias: Hay avances De acuerdo a un documento entregado por la Secretaría de Descentralización de la PCM (4 y 5 de julio de 2018), se ha avanzado en la elaboración de una metodología para la identificación de puntos críticos (duplicidad, ambigüedad, omisión de niveles de gobierno) en las fases de la cadena responsabilidad en los procesos que generan productos y servicios a los ciudadanos, y para la construcción de estrategias para superarlos. Política Protocol os Planeamiento Ejecució n Monitoreo/ Evaluación PROCESOS Producto Se han desarrollado estrategias para llegar a una clara determinación de responsabilidades en los sectores Educación, Salud, Transportes y Saneamiento Rural En prácticamente todos los sectores se observa: omisión en Políticas, Protocolos y Evaluación, y sobrecarga (duplicidad) en planeamiento y ejecución. Política Protocolos Planeamiento Ejecución Monitoreo
Competencias: Pero falta… • • • Que los sectores (Ministerios) asuman las recomendaciones que ya se han construido (incluso en talleres con funcionarios regionales) para los procesos ya avanzados y se siga validando la metodología Que las PCM convierta lo avanzado en unos Lineamientos de Política para que el conjunto de sectores y de procesos a su interior continúen y que diseñe modelos de provisión de servicios públicos para diferentes escalas de poblamiento Que todos (MRF y Sectores) asuman que pierden discrecionalidad y se circunscriben a un rol rector (y no ejecutor) Que se organice un plan de trabajo hacia la construcción ordenada de un proceso de esclarecimiento de responsabilidades entre los 3 niveles de gobierno Que Gobernadores y Alcaldes que inician su mandato en 2019 asuman el desafío de cumplir TODO (y SOLO ESO) lo que les corresponde Que Gobernadores asuman que hay tareas muy importantes que les corresponden y otras que son de los Gobiernos Locales. Un mecanismo de control sobre que se respeten las competencias y responsabilidades no existe y es fundamental
Cuellos de botella para dotar de servicios de calidad La cuestión del Planeamiento
Planeamiento 1. 2. 3. 4. 5. 6. El marco legal de la descentralización obliga a la elaboración de una serie de PLANES, pero la aprobación de presupuestos para PIP no requiere que éstos se encuentren en los planes: Planes no están atados a Inversiones (¡no sirven!) Gobierno Nacional, Regional, Provincial y Distrital pueden tener proyectos y hasta planes sobre el mismo territorio, sin estar articulados La aprobación por el Congreso de Ley de Presupuesto es motivo para ingresar más proyectos que los previstos, saltando todas las instancias técnicas Alcaldes y Gobernadores pasan casi tanto en Lima como en sus territorios “gestionando” proyectos: buscando financiamiento fuera de un plan (y de la ley) En Gobiernos Regionales, Gerencias de Inversiones se cruzan con Gerencias o Dirección Técnicas… ¿quién decide que se hace un proyecto de escuela? Uno de los momentos más vergonzosos de la compra de votos congresales para evitar la vacancia presidencial fue la oferta del Ministro de Transportes de apoyar “gestiones” para carreteras (que un asesor había explicado que significaban para el congresista “plata fácil”). Esas carreteras u otras obras no eran parte de la prioridad de ningún plan; sólo un dinero para firmar contratos…
Planeamiento… ¿Avances? Por ahora, presupuesto multianual, pero en diferentes momentos se pueden subir proyectos. Propuestas: 1. Elaboración coordinada entre GR y GLs de Planes Intersectoriales de Acondicionamiento Territorial (la gran infraestrutura), que alinean proyección de territorios. Su implementación a cago de Gerencia de Inversiones 2. Constitución de Comités Regionales de Infraestructura (GR y GLs) que construyen los Planes Multianuales de cada sector con LISTA DE PRIORIDADES. Su diseño e implementación por Direcciones Técnicas o GL (según corresponda) 3. Requiere – – avanzar en la elaboración de los estudios de Zonificación Económica y Ecológica para tener Planes de Ordenamiento Territorial (ahora no hay NI oficina Técnica) el compromiso del nivel central (sectores y MEF) de no alterar las prioridades establecidas por los procesos regionales (ni con “fondos”) Enfrentar el problema de la poca organicidad actual de programación presupuestal: actualmente por Unidad Ejecutora avanzar en el diseño de prototipos de infraestructuras de servicios públicos para diferentes escalas de poblamiento y diferentes regiones naturales
Financiamiento sin plan, inercial N° de Unidades Ejecutoras por Gobierno Regional N° Amazonas 17 Huánuco 24 Moquegua 13 Ancash 37 Ica 17 Pasco 12 Apurímac 28 Junín 29 Piura 25 Arequipa 26 La Libertad 36 Puno 34 Ayacucho 24 Lambayeque 13 San Martín 22 Cajamarca 31 Lima Provincias 22 Tacna 9 Callao 10 Loreto 20 Tumbes 9 Cusco 33 Madre de Dios 8 Ucayali 20 Huancavelica 26 545 Unidades Ejecutoras en GR Es decir: Oficinas de Administración, de asesoría jurídica, OCI Comités de adquisiciones, Comités de procesos, administrativos, Contadores y su personal auxiliar, Tesorerías, Oficinas de planeamiento y presupuesto, Oficinas de Recursos Humanos ¿Tiene sentido?
Unidades Ejecutoras en GORE Ayacucho Año de Ejecución: 2018 Pliego 444: GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO N° Unidad Ejecutora 1 REGION AYACUCHO-SEDE CENTRAL 2 PROG. REG. DE IRRI Y DES. RUR INTEG 3 AGRICULTURA 4 TRANSPORTES 5 EDUCACION 6 EDUCACION CENTRO AYACUCHO 7 EDUCACION LUCANAS al? t o 8 EDUCACION SARA m o 9 EDUCACION SUR PAUZA l c cia o 10 EDUCACION HUANTA S lo l 11 EDUCACION VRAE LA MAR o r sar 12 EDUCACION HUAMANGA e e D 13 EDUCACION UGEL SUCRE d ia c 14 EDUCACION UGEL V FAJARDO n re e 15 EDUCACION VILCASHUAMAN G la 16 EDUCACION HUANCASANCOS a c ifi n 17 SALUD a Pl 18 HOSPITAL HUAMANGA 19 SALUD SUR AYACUCHO 20 SALUD CENTRO AYACUCHO 21 SALUD SARA 22 RED DE SALUD AYACUCHO NORTE 23 RED DE SALUD HUAMANGA MEF SIAF 24 RED DE SALUD SAN MIGUEL 25 RED DE SALUD SAN FRANCISCO o l l ro al i c So r a s De n e r Ge e d a ci 1, 091, 851, 304 1, 468, 103, 793 673, 437, 030 45. 9 Avan PIA PIM % Devengado ce % 230, 015, 539 333, 918, 193 23% 77, 184, 026 23. 1 20, 047, 000 22, 243, 754 22, 205, 742 67, 283, 047 23, 270, 352 66, 542, 867 36, 427, 311 16, 235, 399 72, 853, 066 65, 444, 243 152, 925, 912 15, 568, 019 18, 872, 482 19, 554, 945 9, 382, 041 20, 629, 968 40, 995, 185 21, 469, 242 31, 068, 108 17, 421, 682 22, 911, 378 45, 722, 035 14, 586, 109 18, 175, 878 95, 147, 635 25, 962, 155 60, 271, 002 71, 073, 166 24, 993, 867 71, 198, 609 39, 159, 909 17, 421, 893 77, 384, 255 71, 200, 326 168, 197, 715 17, 151, 723 20, 192, 196 21, 129, 556 10, 342, 498 41, 789, 052 78, 732, 646 27, 498, 798 38, 731, 092 21, 639, 605 29, 817, 579 61, 281, 950 18, 815, 808 25, 052, 565 6% 2% 4% 5% 2% 5% 3% 1% 5% 5% 11% 1% 1% 3% 5% 2% 3% 1% 2% 4% 1% 2% 27, 266, 904 28. 7 9, 919, 103 38. 2 8, 124, 517 13. 5 38, 345, 537 54. 0 14, 837, 152 59. 4 42, 374, 459 59. 5 23, 220, 735 59. 3 11, 492, 468 66. 0 51, 936, 493 67. 1 46, 290, 550 65. 0 99, 133, 607 58. 9 11, 027, 470 64. 3 12, 786, 598 63. 3 12, 894, 801 61. 0 6, 007, 475 58. 1 17, 209, 618 41. 2 41, 833, 032 53. 1 14, 755, 695 53. 7 21, 687, 464 56. 0 12, 139, 456 56. 1 15, 877, 599 53. 2 33, 099, 363 54. 0 10, 225, 513 54. 3 13, 767, 391 55. 0
Cuellos de botella para dotar de servicios de calidad La cuestión de la Ruralidad
Cuellos de botella sistemáticos: Ruralidad La ruralidad requiere tratamiento específico en distribución de materiales (educativos, medicamentos), y operaciones de mantenimiento (saneamiento, locales educativos). Para mantenimiento, Se puede replicar (o ampliar ámbito de intervención de) los IVPs (sistemas de mantenimiento rutinario a través de microempresas). Importante problema en saneamiento si se va a ampliar cobertura como se espera SUPONE • transferir a los Gobiernos Locales los recursos que ahora usan los sectores para encargarse de la tercerización del mantenimiento, además de las vías, del conjunto de escuelas, infraestructura de saneamiento y eventualmente postas médicas • definir protocolos de relación con el sector (a nivel regional) para definir acciones y costos del mantenimiento de las diferentes infraestructuras • desarrollar y fortalecer la oferta de proveedores locales de servicios Y REQUIERE: Una tipología de Gobiernos Locales menos jerárquica y más funcional Que permita PLANIFICAR LOS SERVICIOS DEL TERRITORIO (no de la capital distrital)
No avanza cierre de brechas de desigualdad Rendimiento Educativo (secundaria) y Ruralidad 90. 0 Huancavelica % Población en Ruralidad 80. 0 70. 0 Ayacucho Puno Cusco San Martín Ancash Junín Lima Pr Piura M de Dios NACIONAL Moquegua Ucayali La Libertad Lambayeque Tumbes Arequipa Ica Pasco 60. 0 50. 0 40. 0 30. 0 20. 0 Loreto Tacna 10. 0 Amazonas Cajamarca Apurimac Huánuco 0 R: 0. 847814 5 Lima Metro 10 15 20 25 30 35 40 45 % Alumnos con Mínimo Resultado. Lectura. Secundaria 50
Cuellos de botella para promover desarrollo Los sectores productivos: la promesa de la Regionalización
Qué con promoción de desarrollo Agricultura… No parece ser un problema de competencias aunque • MINAGRI conserva gestión de grandes proyectos (AGRO RURAL, MI RIEGO, PSI, AGROIDEAS…): la innovación, los mayores recursos • Transfirió pero en muchos casos recentralizó catastro • Transfirió Agencias Agrarias sin recursos • Presupuesto inercial (no hay cómo innovar o definir políticas). Problema de diseño inercial de política (desde 1990) MIDIS mi Chacra emprendedora: no descentralizado Recientemente: Cada ministerio su agencia regional
Qué es posible • Mejor diseño de políticas: orientar desarrollo (no gestionar amigos empresarios) (Rectoría activa) • Transferencia de programas con indicadores y MONITOREO de indicadores de desarrollo Necesario: (pero MUY difícil) • Diseños intersectoriales / intergubernamentales • Posible (no explorado) “Sub Gabinetes” (dos o tres ministros, un Ejecutivo, un plan gestionado con GORES): fundamental para desarrollo (que es intersectorial) • Eliminar agencias de cada ministerio (multiplican burocracia, interfieren con gestión regional, trabajo no coordinado –cada uno busca SU meta-) AVANCE en sectores productivos = CERO
Se resuelven los cuellos de botella? Integración territorial regional no se resuelve: se han creado ya intereses en el mantenimiento de un ámbito departamental como ámbito de gobierno (es problema genético: nació con la descentralización; no se iba a corregir por referéndum) • Genera el problema de sociedades o economías o territorios muy pequeños para justificar –sostener- equipos complejos para alto nivel de competencias (o responsabilidades) exclusivas • Se trabajar sobre base de mancomunidades como unidades de planeamiento y hasta de gestión de grandes proyectos estratégicos Falta de descentralización Fiscal. Es posible avanzar: • Racionalizar (reducir) Unidades Ejecutoras para gestión territorial (intersectorial) • Con competencias (o responsabilidades) exclusivas es posible presupuestar su costo y transferirlo: Revierte lo inercial; se vincula con planes e indicadores.
ANGR: 46 experiencias de éxito. Desafíos 1. Acabar con las transferencias discrecionales (gobiernos descentralizados pueden ser caricaturizados como meros “tramitadores de obras”) 2. Neutralizar la recentralización de recursos y competencias ( Sunafil, programas sociales, pesca artesanal) 3. Abordar la descentralización fiscal 4. Desarrollar la gestión descentralizada (revisar las responsabilidades de cada nivel de gobierno en el ciclo de producción de cada servicio público ) 5. 6. 7. 8. 9. Desarrollar capacidades de personas e instituciones Reformar el servicio civil Avanzar en la integración territorial Impulsar la organización y el ordenamiento territorial Superar las debilidades del planeamiento (todo el Estado tiene dificultad de gasto en parte porque no hay planeamiento)
Avanzar en Descentralización para mejorar servicios y promover desarrollo No será posible sin compromiso de Gobiernos Regionales y Sociedades Regionales Hay mucho por hacer; mucho qué diseñar Lo peor: inercia
GRACIAS mremy@iep. org. pe
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