Dezvoltarea capacitilor pentru bugetare bazat pe performan n

Dezvoltarea capacităților pentru bugetare bazată pe performanță în Republica Moldova Atelier de lucru la nivel înalt pentru responsabili politici şi înalţi funcţionari guvernamentali Juraj Rencko, consultant internaţional şi lider de echipă Proiect susținut de Programul Slovak Aid „Finanțele Publice pentru Dezvoltare”, finanțat de Ministerul Finanțelor al Republicii Slovace și implementat în comun cu Centrul Regional PNUD Bratislava în cooperare cu Oficiul de Țară PNUD în Moldova 1

Veniturile și cheltuielile publice, împrumuturile publice EU 15 Cheltuieli venit 2

Structura cheltuielilor publice 3

Motivele esențiale pentru reforme în domeniul cheltuielilor publice în OCDE • Devastarea impactului deficitului și datoriilor publice asupra mediului macro-economic; • Presiunile publicului pentru îmbunătățirea calității și extinderea serviciilor publice; • Eforturi pentru evitarea „presiunii fiscale “; • Îmbătrânirea populației; • Globalizare. 4

De ce este importantă orientarea spre rezultate? Resursele sunt limitate atât în sectorul privat cât și în cel public. • Sectorul privat – piaţă, competitivitate, faliment • Sectorul public – „gaură neagră“, fără testarea pieţei

Câteva exemple de potențial „stres fiscal“ Obligație Directă (sigură) Explicită Obligația Guvernului este recunoscută prin lege sau contract Dacă se produce un anumit eveniment Finanțarea în viitor a asistenței medicale (deficitul Fondului de Sănătate) Viitoarele prestații publice de pensii în cadrul noii scheme de contribuții continue (deficite tranzitorii post-reformă) Viitoarea rețea de protecție socială Vitoarele salarii și beneficii ale angajaților publici Împrumuturi suverane (împrumuturile contractate și hârtiile de valoare emise de guvernul central) Implicită O obligație ”morală” a guvernului care reflectă în principal așteptările publicului și presiunile din partea grupurilor de interese Costul politicilor menite să asigure respectarea cerințelor UE Cerințe de finanțare a forțelor armate aferente calității de membru NATO Obligațiile agențiilor care beneficiază de garanțiile Statului, cum ar fi Banca de Stat pentru Dezvoltare, EXIM Bank, Compania de Asigurare Export-Import, Fondul Pensii de Rezervă pentru acoperirea garanțiilor de pensii, Fondul de Asigurare a Depozitelor, Fondul de Asigurare a Creditelor, Fundașia pentru Garanția Creditelor Rurale și Biroul Regimului de Piață Agricolă Garanțiile de mediu și alte obligații ale Agenției de Privatizări Garanția de pensii în cadrul noii scheme de pensii Garanții de stat emise entităților publice și private și autorităților locale Garanții pentru investiții private (concesiuni) Obligațiile băncilor mari și cu influență politică (Postabank) și ale întreprindelor (Căi ferate) Obligațiile autorităților locale de a oferi servicii esențiale Acordarea de indemnizații angajaților care și-au pierdut locurile de muncă la fostele întreprinderi de stat Asigurări financiare pentru concesiuni 6 dacă veniturile nu sunt suficiente pentru a acoperi achitarea datoriei

Obiectivele de bază ale procesului de management al cheltuielilor publice 7

Disciplina fiscală agregată Câteva practici bugetare problematice • • • Bugetare nerealistă Bugetare ascunsă Bugetare evazivă Bugetare repetitivă Bugetare pe baza fondului de casă (cashbox) Bugetare amânată 8

Eficiență de alocare Câteva practici problematice • • Bugetare pe termen scurt Planificare evazivă Priorități distorsionate Bugetare de enclavă 9

Diferențe de bază între bugetare "tradiționale" și modernă tradițional • • • Pe termen scurt Bazata pe intrari/resurse Abordarea “de jos in sus” Centralizată Abordare incrementala Practici netransparente • • • Pe termen mediu Bazată pe performanță Abordarea “de sus in jos” Descentralizată Bazata pe priorități Proceduri transparente

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu bugetarea de sus - jos • Limitele generale de cheltuieli generale compatibile cu previziunile macroeconomice și cadrul macro-fiscal • Estimarea impactului politicilor actuale asupra bugetului următor (de referință) • Identificarea, pe sectoare, a economiilor posibile • Decizia pe sectoare privind intensificarea activităților în conformitate cu prioritățile guvernului (EIF/estimarea costurilor) 11

Legătura dintre Strategii și Buget Cadrul de cheltuieli pe termen mediu

Bugetul de bază 13

Efectul nasului de cămilă Proverb arab “Dacă vezi nasul cămilei în cort, fii sigur că imediat îi vedea și corpul. " 14

15

Conceptul liniei de baza 16

Principii/proces de evaluare a impactului fiscal • Impactul fiscal ar trebui să fie obiectiv • Toate părțile potențial afectate ar trebui să aibă posibilitatea de a estima impactul fiscal. • Timp suficient pentru evaluarea impactului fiscal trebuie să fie parte a procesului de formulare a politicilor • Este necesară o evaluare finală de către Ministerul Finanțelor 17

Ce estimarea costurilor și cine are nevoie de ea? • EIF se realizează prin estimarea costurilor Costul a ceva este prețul tuturor bunurilor, serviciilor și manoperei și ponderea costurilor capitale consumate necesare pentru a produce ceva care să devină produs sau serviciu 18

Diferite provocări în estimarea costurilor cu care se confruntă diferite ministere • Transport și comunicații - evaluarea materialelor, mașinăriei și a forței de muncă necesare pentru a construi un kilometru de drum pe diferite tipuri de teren. Aproape o treime din cheltuieli sunt reprezentate de capital, în timp ce restul este în mare parte pentru întreținerea infrastructurii existente de transport și de comunicații. • Educație - evaluarea numărului de elevi într-un an academic și a necesitățilorpentru profesori, cărți, clădiri și alte tipuri de sprijin • Muncă, Protecție Socială și Familie - estimarea nivelului de sărăcie și șomaj și a necesității pentru diferite forme de prestații sociale, lîn mărime care ar corespunde criteriilor sociale minime. • Afaceri interne – angajează un număr mare de personal, comparativ cu alte ministere, cu un buget salarial care constituie aproape jumătate din totalul cheltuielilor anuale. Pe lângă estimarea costurilor aferente personalului suplimentar pentru a îndeplini noi obiective, ministerul trebuie să estimeze și costurile capitale echipamentelor și transportului necesare pentru servicii moderne de pompieri și poliție 19

Elementele cadrului macro – fiscal Prognozare macro-economică Politica fiscală Total cheltuieli = venituri + împrumuturi Bugetul de bază Programe noi/priorități bugetare Economii Limita pe sector în baza politicilor/standardelor 20

Conceptul de bugetare pe programe – Introducere succintă 21

Corelarea planificărilor și bugetului • • • Salarii Bunuri și servicii Subvenții și transferuri Rata dobânzii Cheltuieli de capital Rambursare principală Programul Ieșiri Numărul studenților Rezultate (performanță) Abilități de elevi, studenți Norme și reguli, legi și regulamente, ipoteze, politici, strategii eficacitate Eficiență Intrări (resurse) Numărul profesorilor, numărul școlilor

Formarea programului Programul 1 Subprogramul 1. 1. activitate 1. 1. 001 activitate 1. 1. 002 activitate 1. 1. 003 Subprogramul 1. 2 Activitate 1. 2. 001 activitate 1. 2. 002

Cadrul logic se bazează pe compatibilitatea abordărilor de sus în jos şi de jos în sus Impact Scop Obiective Rezultat aferente Rezultatelor Produs Obiective aferente Produsului Indicatori de rezultate Indicatori de eficienţă Indicatori de produse Implementarea programului / Activităţi Contribuţii - Umane - Materiale Abordarea de sus în jos se aplică la elaborarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei) Abordarea de jos în sus reprezintă implementarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)

Legătura dintre CCTM şi Bugetarea pe programe

Legătura dintre Strategii și Buget Cadrul de cheltuieli pe termen mediu

6 faze ale ciclului bugetar Revizuirea politicii (6) Planificare strategică (1) Pregătirea bugetului (2) Audit extern (5) Contabilitate și raportare (4) Executarea bugetului (3)

Ce reprezintă monitorizarea? • Evaluare de rutină a activităților în desfășurare • Colectarea sistematică de date pentru indicatori specifici • Instrument de corectare a devierilor în implementarea programului • Instrument de gestiune a programului care furnizează surse de informații pentru evaluare 28

De ce să monitorizăm? • Pentru a monitoriza progresul către obiectivele stabilite • Pentru a identifica ceea ce merge bine și ceea ce nu merge conform planurilor • Pentru a oferi informații despre gradul de progres • Pentru a corecta rapid devierile în cadrul implementării programului • Pentru a furniza intrări (input) pentru evaluare 29

Ce reprezintă evaluarea? • Instrument de măsurare a succesului programului • Compararea rezultatelor reale cu cele scontate Definiția UE • Analiza intervențiilor în baza rezultatelor, impactului și necesităților pe care acestea sunt menite să le satisfacă 30

BP prevede faptul că Guvernul indică în documentele bugetare obiectivele de bază, acţiunile şi costurile prin utilizarea indicatorilor de performanţă (pentru măsurare) şi obiectivelor (pentru reflectarea intenţiilor guvernamentale) Guvernul trebuie să răspundă la 3 întrebări: Ce își propune Guvernul să obțină pentru societate (rezultate)? Ce va face Guvernul pentru a obține aceste rezultate (produse)? Dispune Guvernul de resurse suficiente (inputuri, resurse)? 31

Ce beneficii implică Bugetarea pe programe? Bugetarea pe programe are drept scop: Creșterea transparenței Creșterea eficienței resurselor alocate Îmbunătățirea responsabilității

Bugetarea pe programe crește eficiența surselor bugetare alocate Bugetarea pe programe permite o flexibilitate înaltă în alocarea resurselor bugetare: • Accent redus pe intrări • Oferă posibilitatea de a distribui resursele între subiecții clasificației economice

BP contribuie la creșterea gradului de responsabilitate A reușit Guvernul să obțină ceea ce și-a propus pentru societate? „pedeapsa“ vs. învăţare Guvernul trebuie să răspundă la 3 Au fost bunurile și întrebări: serviciile oferite așa cum a fost planificat? A fost prețul acceptabil? 34

Experiența internațională în bugetarea bazată pe programe 35

Cum a început bugetarea pe programe? • Sistemul numit „Sistem de planificare, programare și bugetare“ (SPPB) a fost implementat pentru prima dată în anii 60 ai secolului trecut în sectorul apărării în SUA, cu obiectivul principal de intensificare a controlului asupra cheltuielilor în creștere pentru apărare și alte programe costisitoare. • • În anii 80, acest sistem a fost introdus în ONU și câteva alte organizații internaționale. În același timp, în anii 80, guvernul din Noua Zeelandă a implementat cu succes bugetarea bazată pe rezultate. • În anii 90, această cale a fost urmată de multe țări din OCDE, recent toate țările dezvoltate și multe țări în curs de dezvoltare fie au implementat sau sunt în proces de implementare a bugetării pe programe. • Nu există nicio abordare unificată – există bugetare orientată pe rezultate, bugetare pe programe, bugetare bazată pe rezultate etc.

Bugetarea pe programe este folosită în lumea întreagă, dar în modalitate diferită, cu specific național 37

Care sunt deosebirile esențiale • Abordarea centralizată vs. descentralizată • Numărul de nivele de clasificație a programelor • Nivelul de detalii în prezentarea bugetului în Parlament • Orientare asupra rezultatelor vs. produselor • Calitatea procesului de monitorizare și evaluare 38

Caracteristici comune • • • Libertatea mai mare de ministerele de resort Probleme cu indicatori de performanță Părțile interesate implicarea Dreptul de proprietate asupra programelor de Classifiction Programul acoperă toate fondurile publice 39

Abordări speciale • Cheltuieli de recenzii (UK, Danemarca, Olanda) • De patru ani buget bazat pe acordul de coaliție (Austria) • Acordurile de servicii publice (UK, Danemarca, Suedia) 40

Țările folosesc BP pentru a se concentra supra rezultatelor de buget pentru a demonstra că autoritățile își realizează munca 41

Câteva exemple 42

România Suedia Olanda Slovenia Texas 43

România folosește anexa cu clasificarea programelor pentru elaborarea bugetului național 44

Suedia folosește metodologii de programe care accentuează managementul organizațional și performanța 45

Olanda a început această practică în anii 1990 și continuă să o perfecționeze. În această țară accentul se pune pe monitorizare și evaluare 46

Slovenia a început abordarea la program cu o listă de 200 programe definită de Ministerul Finanțelor 47

Probabil cel mai bun exemplu de bugetare pe programe este în statul Texas din SUA 48

Bugetul statului Texas: • Ciclu bugetar de 2 ani • Planificare extensivă a programului cu monitorizare și evaluare în anul 1 • Rezultate detaliate și noi obiective de performanță în textul legii bugetului în anul 2 49

Țineți minte: Toate sistemele de programe sunt diferite și se bazează pe cultura finanțelor publice și structura instituțională a țărilor în care sunt implementate 50

Lecții însușite și provocări în implementarea BBP 51

Programele nu sunt doar tehnice • Mulți specialiști în domeniul finanțelor publice consideră bugetarea pe programe (BP) o activitate pur tehnică • Aceasta este o greșeală răspândită • Bugetele bazate pe rezultate au fost concepute pentru a fi folosite de către autorii de politici și conducători 52

Date pentru manageri • Scopurile, obiectivele și rezultatele necesare pentru sistemul de programe sunt instrumente de management • Acestea oferă liderilor de politici și funcționarilor de rang superior posibilitatea de a – Dirija și – Evalua cheltuielile. 53

Programele se referă la rezultate Nici un alt sistem de bugetare nu vă poate spune în mod sistematic ce a fost/va fi achiziționat cu banii din buget: • Rate mai bune de gradare • Noi sisteme de date • Kilometri de drumuri noi • Reducerea criminalității 54

Programele apără deciziile • Datele despre rezultate pot ajuta liderii și managerii să explice orice decizie de cheltuieli • Indicatorii non-financiari de programe pot indica valoarea banilor cheltuiți 55

Sprijin bazat pe rezultate • Datele despre Program pot fi folosite pentru a justifica menținerea, creșterea sau reducerea activităților autorităților 56

Motivele principale de eșuare a bugetării pe programe 57

1. Liderii nu se folosesc de oportunitatea utilizării a cel puțin câtorva rezultate ale programului în luarea deciziilor de alocare. 58

2. Personalul nu vrea să efectueze activități suplimentare necesare pentru definirea și trasarea rezultatelor, în special în cazul în care liderii nu folosesc datele pentru a lua decizii 59

3. BP implică necesitatea personalului responsabil de buget și manageri de resort care să colaboreze într-o modalitate nouă, care încă nu este stabilită sau înțeleasă. Managerii de resort trebuie să definească rezultatele. Acest lucru poate fi o sursă de conflict. 60

4. Factorul fricii: - Unii membri ai personalului încearcă să evite BP. Ei sunt competenți în bugete bazate pe resurse. Lor le este frică de schimbări. - Personalul financiar ar putea avea senzația că va pierde puterea în cazul trecerii la BP. 61

5. Confuzie sau dezacord cu definițiile/procedurile de bază: -Ce este un scop vs. un obiectiv? -Când trebuie prezentate documentele? -Ce anume se are în vedere prin cuvântul “rezultat”? -Cum se va stabilieficacitatea? 62

6. Sistemul informațional nu poate oferi date fiabile despre rezultate. 63

8. Schimbări referitoare la lideri - Noul lider consideră BP o inițiativă a liderului precedent - Transferul Directorului responsabil de buget sau al managerilor-cheie - Persoanele nou numite nu înțeleg BP 64

9. Timpul conduce la erodarea BP - ritmul instituțional încetinește (starea de oboseală a BP) înainte de implementarea completă 65

10. BP este adesea o prioritate a liderilor pe care ceilalți nu o prea împărtășesc • Persoanele care nu susțin BP nu se opun în mod deschis, dar ritmul eforturilor pentru implementarea BP este lent. Ei: – Solicită în permanență explicații – Se scuză mai degrabă decât să acționeze – Limitează sau amână instruirile necesare – Oferă resurse BP inadecvate 66