Dcentralisation autonomie scolaire et galit scolaire une comparaison

Décentralisation, autonomie scolaire et égalité scolaire : une comparaison internationale Congrès SNPDEN – 12 -05 -2009 Nathalie Mons, Maître de conférences, Grenoble II Chercheur-associé Sciences Po-Paris

PLAN • Le contexte : cadre théorique et développement des politiques de décentralisation ds ensgt obligatoire • Méthodologie : analyse comparative internationale • Principaux résultats des études empiriques

Le contexte de la recherche 1) une légitimation théorique pluridisciplinaire mais controversée 2) le développement des politiques de décentralisation dans l’OCDE

Le cadre théorique de la décentralisation et de l’autonomie scolaire

Une légitimation théorique pluridisciplinaire • La théorie du choix public : Niskanen 1971. Le modèle Principal-Agent • Sociologie des établissements scolaires (Bidwell, 1965, Minzberg, 1978…). Bureaucraties professionnelles • Thiebout (1965) : la nécesité d’une démocratie locale, « voter avec les pieds » • Conséquences attendues décentralisations : contrôles accrus, allocation des ressources optimale, capacité développée d’innovation, meilleure adaptation aux besoins locaux…

Une légitimation théorique controversée • Les attaques contre la décentralisation (Winkler, 1989, Prud’homme, 1995, Bardhan et Mookherjee, 1998…) – Pb économies d’échelle – Capture pouvoir local par groupes d’intérêt – Compétences locales ? – Ne tient pas compte de l’existence d’externalités – Inégalités territoriales et sociales ?

Malgré cet absence de consensus théorique…la généralisation des politiques de décentralisation dans les pays centralisés de l’OCDE

La vague décentralisatrice • Traditionnellement : opposition entre Etats centralisés majoritaires et Etats fédéraux. Une faible autonomie des ets • Auj, cette typologie se brouille • Trois voies d’évolution des systèmes historiquement centralisés dans l’enseignement obligatoire (début 2000) : • La « décentralisation minimale » • La « décentralisation collaboratrice » • La « décentralisation volontariste »

Typologie des systèmes éducatifs dans l ’OCDE : les nouveaux systèmes décentralisés (1) Voie 1 : La décentralisation minimale dans l’enseignement obligatoire • des compétences centralisées : programmes, certification, recrutement du personnel enseignant, • interventions fréquentes des collectivités locales dans le financement et gestion des écoles, hors champ pédagogique • décentralisation et déconcentration cohabitent • Faible autonomie des établissements, surtout pédagogique • Moins d’un quart des pays de l’OCDE : France, Japon, Corée, Luxembourg • Une espèce en voie de disparition

Typologie des systèmes éducatifs dans l ’OCDE : les nouveaux systèmes décentralisés (2) • Voie 2 : le modèle de la “ collaboration ” : un nouvel équilibre entre centre et local -délégations de pvrs aux acteurs locaux (ets et CL) existantes mais encadrées : omarges de manœuvre sur contenus à enseigner mais programmes nationaux opossibilité de recrutement enseignants mais régulation des conditions de service nationale ointervention large des collectivités locales ds financement ogestion de niveaux scolaires entiers -30% des pays de l’OCDE : pays nordiques (Islande, Norvège, Danemark) et ex-pays de l’Est en transition (Pologne, R. Tchèque)

Typologie des systèmes éducatifs dans l ’OCDE : les nouveaux systèmes décentralisés (3) • Les Etats “ décentralisateurs-volontaristes ” : une forte décentralisation -délégations importantes aux acteurs locaux : oprogrammes scolaires à objectifs (Suède), à contenus locaux (Esp) ogestion du personnel : recrutement local, conditions de service souvent nationales oautonomie de gestion locale ofinancement par le local - souvent un Etat central régulateur fort : exemple, UK - 20% des pays de l’OCDE : Angleterre, Nouvelle-Zélande, Hongrie, Espagne, Suède

Et les Etats historiquement décentralisés ? ? ?

Vers une nouvelle centralisation • L’imposition de nouveaux standards – Standards de contenu : les 3 communautés belges, Angleterre, Hollande… – Standards d’évaluation : Allemagne, Suisse… • Des mouvements de centralisation : principalement le domaine pédagogique • Les causes : efficacité, égalité et mobilité

L’autonomie pédagogique : des incertitudes L’autonomie pédagogique : date de mise en place des réformes majeures (1960 -2008) En rouge : autonomie croissante En bleu : autonomie décroissante

Typologie des systèmes éducatifs dans l ’OCDE (2) : Quels acteurs privilégiés ? Aux côtés des structures traditionnelles fédérales, quatre nouvelles organisations : 1) La décentralisation politique Délégations aux autorités locales Rare : moins d’un pays sur dix dans l’OCDE (Espagne…) 2) L’autonomie scolaire Des délégations de pouvoirs aux ets scolaires Directives nationales, évaluation, inspection Deux cas emblématiques : Angleterre et Nvelle-Zélande 14% des pays de l’OCDE 3)La déconcentration Partage des pouvoirs entre organes centraux et administrations déconcentrées : - conception et contrôle au centre, opérationnel territorialisé, - Interventions fréquentes des collectivités locales dans le financement et gestion des écoles Un quart des pays de l’OCDE 4) Mixte décentralisation politique-autonomie scolaire Cas majoritaire : 35% pays OCDE (pays nordiques)

Typologie des systèmes éducatifs dans l’OCDE : le couplage des acteurs privilégié Fédéral (18%) Mixte (35%) Autonomie scolaire (7%) Décentralisation politique (14%) Déconcentration (25%)

II. Méthodologie

Méthode : analyse quantitative internationale • la comparaison comme méthode d’ « expérimentation indirecte » (Durkheim, 1901) ; • une comparaison spatiale plutôt que temporelle ; • une étude quantitative internationale qui met statistiquement en relation, d’un côté, les caractéristiques institutionnelles et, de l’autre, les performances des élèves PISA 2000 (OCDE) (biais culturels…)

Les outils utilisés • Une base de données sur les politiques de décentralisation • Indicateurs sur l’efficacité et l’égalité scolaires • Pourquoi PISA 2000 • Outils dérivés de PISA 2000 – Niveau général : les scores nationaux – Minimum d’acquisitions : élèves de niveau 1 – Production d’élite scolaire : élèves de niveau 5 – Les inégalités scolaires globales : disparités scolaires dans les acquis – Les inégalités scolaires d’origine sociale

Certains résultats de la recherche

Décentralisation des compétences et inégalités scolaires • Plusieurs conclusions : ·Lien entre la répartition des pouvoirs et les inégalités scolaires moins important qu’attendu. Nbrx modèles sans pvr explicatif ·Un net désavantage aux organisations fédérales “ pures ” ·Les réformes de décentralisation, avec délégations modérées ou fortes, n’ont pas conduit à des inégalités d’acquisition supérieures entre les élèves ou entre les établissements. ·Trois explications : 1) rôle de régulation et péréquation des Etats centraux 2) égalité dans les acquisitions ne signifie pas égalité ds ressources éducatives 3) égalités dans les disciplines du « socle commun » ne signifie pas égalités dans toutes les disciplines

PISA 2000 : intensité du lien entre les caractéristiques socio-économiques des élèves et leurs performances académiques

Décentralisation et inégalités d’origine sociale • Plusieurs conclusions : ·Liens très forts entre répartition des pvrs et inégalités sociales ·Net désavantage du système décentralisé par rapport organisation centralisée (à inégalités scolaires données) ·Caractéristiques des organisations moins marquées par inégalités sociales : o. Programmes scolaires et certification centralisés o. Gestion des ressources humaines centralisée o. Financement mixte : Etat et collectivités locales

Conclusion : - Mutations majeures de la répartition des pouvoirs en éducation durant les deux dernières décennies - Les réformes de gouvernance locale affectent les résultats académiques des élèves et donc les performances des systèmes éducatifs - Les réformes de décentralisation et d’autonomie scolaire ont des conséquences variées sur les systèmes éducatifs : - Elles peuvent ne pas produire d’inégalités scolaires supérieures si elles suivent certains schémas, - Quelles que soient leurs formes, elles ont des conséquences négatives sur l’équité sociale des systèmes éducatifs - Elles peuvent permettre une amélioration de l’efficacité des systèmes éducatifs : élévation du niveau moyen et élite en lien avec autonomie pédagogique (plus que décentralisation), - L’autonomie scolaire : phénomène multi-dimensionnel (quelle autonomie ? ) et un encadrement nécessaire