CORSO DI SPECIALIZZAZIONE SULLA TUTELA EUROPEA DEI DIRITTI

CORSO DI SPECIALIZZAZIONE SULLA TUTELA EUROPEA DEI DIRITTI UMANI CNEL Aula Parlamentino Viale David Lubin, 2 Roma La libertà di espressione nell’art. 10 Cedu Prof. Roberto Mastroianni Venerdì 20 novembre 2015

Libertà di espressione Art. 10 CEDU • 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, cinematografiche o televisive. • 2. L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario.

La libertà di espressione nella Cedu • La libertà di espressione può essere considerata, congiuntamente alla libertà personale, il “cuore dei diritti di libertà” e la sua salvaguardia rappresenta per gli Stati contemporanei un simbolo di democraticità. • All’indomani della seconda guerra mondiale, il Consiglio d’Europa inserisce nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo (1949) una disposizione che riconosce il diritto alla libertà di espressione in termini piuttosto ampi • Come per tutti i diritti riconosciuti dalla CEDU, l’analisi della loro portata richiede lo studio della prassi: • La giurisprudenza della Corte europea • I documenti degli organi politici del Consiglio d’Europa (Assemblea parlamentare, Comitato dei Ministri) • Altri accordi che disciplinano alcune materie specifiche (ad es. la Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera, Strasburgo 1989)

La libertà di espressione nella Cedu • Il modello è anche in questo caso la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (1948): • Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.

Altri documenti internazionali • Patto diritti civili e politici ONU, art. 19 (1966) • « 1. Everyone shall have the right to hold opinions without interference. • 2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice. • 3. The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: • (a) For respect of the rights or reputations of others; • (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.

Altri documenti internazionali Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (2000 -2007) • Articolo 11 - Libertà di espressione e d'informazione 1. Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. 2. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati

Art. 10 par. 1 prima parte «Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera» .

Art. 10 par. 1 prima parte L’espressione «ogni persona» Richiama l’art. 1 della Cedu, il quale stabilisce che i diritti e le libertà indicati dagli articoli che vanno dal 2 al 18 sono riconosciuti appunto «ad ogni persona» . È indice della natura universale dei diritti e delle libertà contenuti nella Convenzione. Si riferisce sia alle persone fisiche a quelle giuridiche (caso Autronic AG c. Suisse).

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di espressione si declina nella: • Libertà di opinione, ovvero il diritto di manifestare liberamente le proprie idee. • Libertà di informazione, ossia di comunicare informazioni, di riceverle e di ricercarle. La dottrina sembra concorde nell’affermare che non esiste una netta distinzione tra i due concetti, bensì un confine sbiadito.

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di opinione È considerata un valore assoluto da esercitare senza limitazioni salvo quelle derivanti dall’ordinamento giuridico interno, in conformità alle regole pattizie. Si caratterizza per la soggettività delle esternazioni che, in quanto tali, rimangono lecite anche se non veritiere: valutazioni ed interpretazioni che non sono soggette ad un dovere di esattezza (sentenza Lingens c. Autriche).

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di informazione comprende: • il diritto di diffondere liberamente informazioni (libertà d’informazione attiva). • il diritto di ricevere un’informazione corretta, pluralistica e libera (libertà d’informazione passiva). Si tratta di attività volte a fornire elementi che consentano la formazione dell’opinione pubblica e che orientino le scelte.

Art. 10 par. 1 prima parte La Corte Edu ha integrato il “non detto” precisando che la sfera di garanzia prevista dall’art. 10 comprende: • ogni forma di comunicazione di opinioni, informazioni ed idee a prescindere dal grado di rilevanza, di forza e di serietà di queste ovvero trascurando la forma e il contenuto di tali comunicazioni, le quali possono avere ad oggetto anche espressioni artistiche, religiose o commerciali; • ogni mezzo di comunicazione e diffusione delle notizie, inclusi i nuovi media. Ogni restrizione all’uso e all’accesso dei mezzi di trasmissione è considerata una limitazione al diritto di ricevere o comunicare informazioni. Inoltre non rileva se vi sia o meno fine di lucro nell’esercizio del diritto d’informazione.

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di espressione ha una dimensione pubblica in quanto è considerata un presupposto essenziale per la formazione di un’opinione pubblica consapevole e dunque per elevare il tasso di democraticità del sistema costituzionale di ogni paese. «la libertà di espressione, consacrata dal par. 1 dell’art. 10, costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica, una delle condizioni di base del suo progresso. Sotto riserva del par. 2 dell’art. 10, vale non solo per le informazioni o idee accolte con favore o considerate inoffensive o indifferenti, ma anche per quelle che urtano, scioccano o inquietano; così vogliono il pluralismo, la tolleranza e lo spirito di apertura senza i quali non vi è società democratica» (sentenza Handyside c. United Kingdom).

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di espressione può essere considerata come libertà negativa volta ad impedire che «ingerenze» esterne, in particolare «da parte delle autorità pubbliche» , possano interferire con la sfera di autonomia privata del singolo. La Cedu, infatti, nasce dalla concezione politico-filosofica che vede lo Stato come possibile prevaricatore nei confronti del cittadino. Il timore è che possa ripetersi la repressione della libertà d’informazione avvenuta al tempo dei totalitarismi.

Art. 10 par. 1 prima parte Nella più recente giurisprudenza in materia di media emerge tuttavia anche la volontà della Corte di ricostruire obblighi per gli Stati di carattere «positivo» , vale a dire: - di intervenire a tutela dei singoli nel caso in cui la libertà in oggetto sia minacciata da altri soggetti non riconducibili all’autorità pubblica - di predisporre un quadro normativo ed amministrativo tale da garantire ad ognuno l’accesso ad una pluralità di fonti per la formazione della propria opinione (Sentenza Centro Europa 7, 2012)

Art. 10 par. 1 prima parte La libertà di comunicare o ricevere informazioni è tutelata «senza limiti di frontiera» . Il riferimento, assente in tutti gli altri articoli della Cedu, si spiega considerando la dimensione transnazionale che può assumere lo scambio di informazioni. L’art. 10 vuole garantire qualsiasi attività relativa alla circolazione internazionale delle informazioni e delle idee qualsiasi sia il mezzo o la forma di comunicazione utilizzato.

Art. 10 par. 1 seconda parte “Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regime di autorizzazione le cinematografiche o televisive”. imprese di radiodiffusione, Negli anni si è passati dall’interpretare tale norma nel senso che consentisse agli Stati di regolare il sistema audiovisivo attraverso le forme considerate dagli stessi più opportune, compreso il regime di monopolio, ad una posizione favorevole al regime di concorrenza ritenuta come il mezzo più adeguato per la tutela della libertà di espressione (sentenza Informationsverein Lentia c. Austria, 1993).

Art. 10 par. 2 “L’esercizio di queste libertà, poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario”.

Art. 10 par. 2 L’esercizio della libertà di espressione comporta «doveri e responsabilità» . Questi devono essere intesi come una forma di autodisciplina che colui che diffonde informazioni ed idee deve imporsi in funzione dell’importanza del mezzo tecnico utilizzato e delle conseguenza pregiudizievoli che tale diffusione può avere nei confronti della collettività e del singolo. Gli Stati sono legittimati ad imporre limitazioni all’esercizio della libertà d’informazione nella forma di «formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni» per gli scopi previsti dalla norma. Tali restrizioni per essere legittime devono necessariamente rispettare alcuni criteri.

Art. 10 par. 2 1. Devono essere previste dalla legge, ovvero da ciò che gli Stati nazionali considerano “legge” sulla base delle proprie disposizioni costituzionali. Tuttavia manca un sistema di controllo standard e la Corte deve effettuare le sue verifiche caso per caso (caso Sunday Times c. United kingdom). Il fatto che le restrizioni siano previste dalla legge ed in modo tassativo (principio di tassatività dei motivi e di interpretazione restrittiva ), nonché sufficientemente chiaro e comprensibile a tutti, fa sì che sia prevedibile poter incorrere in restrizioni qualora si compiano determinate azioni, rispondendo al principio della certezza del diritto, ovvero che sia possibile comprendere se e a quali condizioni sia possibile l’accesso all’attività di diffusione di informazioni

Art. 10 par. 2 2. Le restrizioni devono essere necessarie in una società democratica. Le restrizioni devono: • Essere «preminenti» , ovvero devono corrispondere ad un bisogno sociale imperativo ( «pressing social need» ) in un determinato periodo storico. • Rispondere al criterio della proporzionalità, ovvero non devono limitare la libertà in modo eccessivo rispetto all’obiettivo che si era posto il legislatore.

Art. 10 par. 2 3. Le restrizioni devono essere motivate (obbligo di motivazione pertinente e sufficiente) e valutate in relazione alla tutela degli scopi: • la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale, l’ordine pubblico, la prevenzione dei disordini e dei reati (caso Edu Karatas c. Turquie). • la protezione della salute e della morale (casi Handyside c. United Kingdom, Open Door e dublin Well Woman c. Ireland e Women On Waves ed altri c. Portogallo). • la protezione dei diritti e delle libertà altrui (casi Von Hannover c. Germania e Axel Springer AG c. Germania). • la garanzia dell’autorità e dell’imparzialità del potere giudiziario (caso Sunday Times c. Royaume-Uni).

Il caso Centro Europa 7 La società Centro Europa 7 era risultata assegnataria di una concessione per l’esercizio di una rete televisiva che la autorizzava a installare e gestire una rete radiotelevisiva analogica nazionale con una copertura dell’ 80% del territorio nazionale. Per l’effettivo rilascio delle frequenze la concessione rinviava alle previsioni del piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze adottato dall’AGCOM il 30 ottobre 1998, piano che però non fu mai attuato a causa della prolungata applicazione di un regime transitorio che prevedeva che gli esercenti attività radiotelevisiva in ambito nazionale (che controllassero più del 20 per cento delle reti televisive o radiofoniche nazionali) fossero transitoriamente autorizzati a proseguire in via transitoria, successivamente alla data del 30 aprile 1998, l'esercizio delle reti eccedenti gli stessi limiti, alla sola condizione che le trasmissioni fossero effettuate «contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite o via cavo» e che affidava all’AGCOM il compito di stabilire il termine entro il quale i programmi delle c. d. “reti eccedenti” sarebbero dovuti essere trasmessi «esclusivamente via satellite o via cavo» . Il susseguirsi di diversi provvedimenti legislativi miranti a disciplinare la transizione verso il digitale terreste ritardò ulteriormente la dismissione delle reti eccedenti nonostante l’intervento della Corte Costituzionale.

Il caso Centro Europa 7 La società Centro Europa 7 si trovava quindi a non aver mai potuto usufruire delle frequenze di cui era risultata titolare e ricorreva al giudice amministrativo italiano. Pervenuta la questione al Consiglio di Stato, questi osservava che la mancata attribuzione delle radiofrequenze era dovuta essenzialmente al succedersi di provvedimenti legislativi, adottati in contrasto con quanto statuito dalla Corte costituzionale e decideva di sollevare una questione pregiudiziale di interpretazione alla Corte di Giustizia dell’UE, chiedendo a quest’ultima di pronunciarsi sulla conformità del sistema italiano radiotelevisivo con l’art. 10 della CEDU, in quanto richiamato dall’art. 6 del Trattato sull’Unione, con le norme del Trattato in materia di libera prestazione dei servizi e di concorrenza, nonché con le previsioni delle direttive 2002/21/CE (direttiva “quadro”), 2002/20/CE (direttiva “autorizzazioni”) e 2002/77/CE (direttiva “concorrenza”). La Corte di Giustizia si pronuncerà solo su alcune delle questioni, in particolare ritenendo la disciplina italiana contraria alle direttive ed alle norme del Trattato sulla libera prestazione dei servizi, evitando di esprimersi sulla compatibilità della situazione italiana con l’art. 10 della CEDU.

Il caso Centro Europa 7 La Corte Edu, adita dalla società Centro Europa 7 una volta esaurita ogni via di ricorso interno, si chiede se ricorrano le condizioni che possano legittimare una restrizione ai sensi del secondo comma dell’art. 10: ovvero se la restrizione sia “prevista dalla legge”, se essa persegua uno scopo legittimo ai sensi dell’art. 10, par. 2, CEDU e se essa risulti “necessaria” in una “società democratica” e proporzionata al perseguimento dello scopo che si vuole raggiungere. La Corte osserva che nel caso in esame il legislatore non ha previsto e disciplinato in termini chiari e prevedibili la cessazione del periodo transitorio: dapprima affidando la fissazione del termine finale all’AGCOM, e poi spostandolo ripetutamente con interventi legislativi che hanno avuto come effetto «di non liberare le frequenze e di impedire agli operatori diversi dai canali eccedenti di partecipare agli esordi della televisione digitale» . In definitiva il quadro legislativo interno, mancando di chiarezza e di precisione, non ha consentito alle ricorrente di prevedere con un grado sufficiente di certezza in quale momento essa avrebbe potuto vedersi attribuire le frequenze e cominciare ad esercitare l’attività per cui essa aveva ottenuto una concessione. Dando già la prima verifica un esito negativo, la Corte ritiene dunque sussistente la violazione dell’art. 10 CEDU.