Corso di Perfezionamento in Management dei Servizi Sanitari

Corso di Perfezionamento in Management dei Servizi Sanitari Antonio D’Antonio, Facoltà di Sociologia, Università degli Studi di Napoli Federico II 09/03/2021 1

Burocrazia, assetti strutturali e funzionali, distorsioni e disfunzioni 09/03/2021 2

La burocrazia tipico-ideale di Max Weber, ambivalenze e distorsioni • • Analisi del potere legale Apparati amministrativi corrispondenti Caratteristiche strutturali della burocrazia Superiorità tecnica, contesto storico e ambivalenze della burocrazia • I circoli viziosi della burocrazia • Superamento della burocrazia 09/03/2021 3

Definizioni di potere e autorità • Il potere • L’autorità 09/03/2021 • . . “La capacità di imporre a una controparte un comportamento che avrebbe altrimenti evitato”. . • . . L’autorità è potere legittimato cioè accettato e atteso in un determinato contesto sociale o organizzativo. . 4

Differenti basi di legittimazione dell’autorità (o tipi puri di potere) • Carismatica • Valore esemplare della persona • Tradizionale • Credenza • Legale • Legittimità formale, equità e razionalità tecnica 09/03/2021 5

Tipologia del potere e forme dell’organizzazione corrispondenti • Carismatico (qualità eccezionali) • Apparato amministrativo rudimentale e irrazionale (i discepoli) • Tradizionale (ordinamenti esistenti da sempre) • Apparato di dignitari • Legale (razionale e universalistico) • Apparato burocratico 09/03/2021 6

Caratteristiche della burocrazia (nella versione tipico-ideale di Weber) • • • Fedeltà di ufficio (al ruolo formale) Competenza disciplinata (compiti specializzati e formalizzati) Gerarchia degli uffici (rigido sistema di subordinazione) Preparazione specializzata (corso di studi predeterminato) Concorsi pubblici (accesso e carriere regolate con criteri universalistici) Sviluppo di una carriera (sull’arco della vita attiva) Attività a tempo pieno (professione continuativa) Segreto d’ufficio (separazione vita d’ufficio/vita privata) Stipendio monetario fisso (l’amministrazione stipendia i dipendenti) Non possesso degli strumenti del proprio lavoro (in dotazione dell’amministrazione) 09/03/2021 7

L’organizzazione burocratica e la superiorità rispetto alle altre forme amministrative • La burocrazia può considerarsi, per le sue caratteristiche, come una forma organizzativa tecnicamente superiore per efficacia/ efficienza rispetto ai precedenti apparati amministrativi storici (patrimoniali, feudali e patriarcali) 09/03/2021 • • Competenze Specializzazione Lavoro professionale Divisione del lavoro Gerarchia Razionalità delle regole Criteri universalistici Rapporto di lavoro dipendente • Impersonalità delle relazioni • Carriera e retribuzione fissa 8

Condizioni storiche per lo sviluppo della burocrazia • Lo sviluppo di un economia monetaria • . . L’esistenza di problemi tecnici, produttivi e amministrativi la cui soluzione richiedeva competenze e procedure complesse da esercitare continuità, attraverso il progressivo sviluppo di un corpo specializzato di funzionari di stato. . e la nascita della struttura e funzioni delle moderne imprese economiche 09/03/2021 9

Le ragioni storiche della diffusione dei processi burocratizzazione • La superiorità tecnica della burocrazia (rispetto alle più tradizionali forme di amministrazione) basata essenzialmente sul fatto di ispirarsi al principio della razionalità secondo lo scopo • L’avvento della democrazia di massa (nel moderno stato di diritto) con la burocrazia moderna inevitabile fenomeno collaterale (e suo presupposto) • Lo sviluppo del capitalismo (e della sua efficiente organizzazione economica) sulla base del principio della calcolabilità del capitale 09/03/2021 10

Ambivalenze della burocrazia (da fattore di superiorità a minaccia) • Burocrazia e politica 09/03/2021 • . . I processi di burocratizzazione dello stato sono il presupposto per l’estensione dei diritti, ma lo sviluppo delle burocrazie costituisce anche un potenziale ostacolo alla partecipazione, per gli interessi e le logiche di conservazione degli apparati amministrativi che alimentano il dilemma, nelle società moderne, tra democrazia passiva e democrazia attiva. . 11

Ambivalenze della burocrazia (da fattore di superiorità a minaccia) • Burocrazia e spersonalizzazione 09/03/2021 • . . La burocrazia è tanto più efficiente quanto più neutralizza i rapporti personali e limita la libera espressione della personalità, con il pericolo che il tecnicismo e l’indiscussa accettazione della gerarchia si tramutino in potenziali e inquietanti strumenti di sopraffazione. . 12

Ambivalenze della burocrazia (da fattore di superiorità a minaccia) • Burocrazia e razionalità 09/03/2021 • . . La razionalità burocratica secondo lo scopo esalta i metodi razionali dell’azione organizzativa (valutazione dei costi, benefici e affidabilità) ma è in contraddizione con la crescente richiesta di razionalità rispetto ai valori, nel deficit di credenze e direzione dell’azione delle società sviluppate, costituendo una delle più acute contraddizioni della modernità descritte da Weber secondo il noto principio di disincantamento del mondo. . 13

Varianti storiche (disfunzioni e organizzazioni post-burocratiche) (1) • La preparazione specializzata dei funzionari spesso degenerata in incapacità addestrata • Progressiva disgiunzione tra il principio di competenza e il principio di disciplina • La burocrazia meccanica (standardizzazione dei processi) e la burocrazia professionale (standardizzazione delle capacità) • Gerarchia lunga (organizzazione verticale) e gerarchia corta (organizzazione orizzontale), divisionalizzazione, organizzazione per progetto e matrice • Leadership razionale, ma anche carismatica e tradizionale • Dal concorso pubblico (garanzia di equità universalistica) alle funzioni dei mercati interni del lavoro (sviluppo delle carriere professionali e delle identità aziendali) 09/03/2021 14

Varianti storiche (disfunzioni e organizzazioni post-burocratiche) (2) • Dall’assetto del lavoro a tempo pieno alle forme e figure degli odierni lavoratori multipli (multitasked workers) • Evoluzione del segreto d’ufficio (da segreto industriale a comune know-how industriale e joint venture relative) diversificando per competere marketing e immaginario collettivo • Dalla separazione alla integrazione tra vita pubblica e privata (telelavoro, impresa virtuale e organizzazioni senza confini) • Dallo stipendio monetario fisso al doppio stato giuridico della prestazione (come estensione del suo contesto istituzionale), alle burocrazie ibride (retribuzione fissa parte del reddito totale) e varietà delle politiche retributive (livelli, curva, campo di variazione, incentivi) 09/03/2021 15

L’assetto classico come utopia tecnocratica (l’irrompere di ambiente, processi e soggetti) • Le conseguenze inattese della burocrazia (Merton) • Le distorsioni dell’ambiente (Selznick) • La pluralità delle forme di burocrazia (Gouldner) • Declino della burocrazia e strategie degli attori (Crozier) 09/03/2021 16

Le conseguenze inattese della burocrazia (nell’analisi di R. Merton) • Funzioni latenti (e disfunzioni della burocrazia) 09/03/2021 • L’incapacità addestrata (di adattarsi al nuovo) • Il ritualismo burocratico (come conformismo fine a se stesso) • Spirito di corpo (e difesa dei propri interessi costituiti) • Contrastanti aspettative (di burocrazia e utenti) 17

Philip Selznick e il sofferto rapporto organizzazione/ambiente • La TVA (Tennessee Valley Authority), una ricerca sulle pressioni istituzionali e le due fondamentali (e potenziali) dinamiche distorsive 09/03/2021 • Le cricche interne (cliques) • I centri di potere esterno 18

La pluralità delle forme di burocrazia (A. Gouldner) • La ricerca nello stabilimento minerario • modello naturale e modello razionale di organizzazione 09/03/2021 • Modello dell’indulgenza e processo di burocratizzazione • Principio di competenza • Principio di disciplina 19

M. Crozier, l’organizzazione classica tra inefficienza e strategie dei soggetti • Mancanza di sfide esterne (il mercato) • Amministrazioni pubbliche bloccate dall’intreccio degli interessi (corporativi) tutti rappresentati • Crisi strutturale di legittimazione nei rapporti con la società e le istituzioni 09/03/2021 • Strategia dei soggetti, che emerge dal controllo dei margini di incertezza tecnica insito nelle organizzazioni razionali • Cambiando la concezione stessa del potere (sempre più soggettivo e strategico) a partire dalla tradizionale autorità formale classica (Weber) 20

Disfunzioni e circoli viziosi della burocrazia (temi ed esercitazioni) • L’inversione mezzi/fini o le conseguenze inattese della burocrazia (Merton) • La frantumazione funzionale e le distorsioni dell’ambiente (Selznick) • La conservazione dell’apatia o la specificazione dei comportamenti minimi accettabili (Gouldner) • Le norme impersonali e le strategie degli attori (Crozier) 09/03/2021 21

Le disfunzioni della burocrazia (dalle funzioni manifeste del funzionalismo forte alle funzioni latenti del funzionalismo debole) • L’analisi delle disfunzioni burocratiche emerge (per linee interne) nella logica del funzionalismo debole (che si sostituisce al funzionalismo forte) e scopre le funzioni latenti di una azione (non volute né conosciute) opposte alle funzioni manifeste (note e volute) recuperando una concezione (ed un primato) dell’azione sulla funzione sociale formale 09/03/2021 22

a d i Il circolo vizioso di Merton. d i f e n d i b i l i t à Esigenza di controllo Difendibilità dell’azione individuale Enfasi sull’affidabilità del comportamento, ricorso a regole e procedure Esigenza di difendibilità azione individuale Riduzione dell’attività di ricerca di nuove alternative. Interiorizzazione delle regole Rigidità del comportamento Conseguenze attese: Conseguenze inattese: 09/03/2021 Difficoltà con i clienti 23

Il circolo vizioso di Selznick. Esigenza di controllo Delega di autorità Apprendimento negli ambiti specialistici e minor divario obiettivi/risultato Differenziazione degli obiettivi Interiorizzazione degli obiettivi parziali Conseguenze attese : Conseguenze inattese: Contenuto delle decisioni e maggior divario obiettivi/risultato Interiorizzazione degli obiettivi generali 09/03/2021 Operatività degli obiettivi generali 24

Il circolo vizioso di Gouldner. Esigenza di controllo Uso di regole generali e impersonali Conoscenza della prestazione minima accettabile Differenza fra obiettivi e risultati organizzativi Max/min visibilità delle relazioni di potere Max/min livello di tensione interpersonale Rigorosità della supervisione Conseguenze attese : Conseguenze inattese: 09/03/2021 25

Il circolo vizioso di Crozier. Esigenze di controllo Indipendenza e sicurezza Attenuazione delle relazioni di dipendenza Isolamento degli strati Norme impersonali Rapporti paralleli di poteri Accentramento delle decisioni Scarsa attenzione ai problemi di adattamento Cambiamento dall’alto e universale Rigidità Ritualismo e trasposizione dei fini Conseguenze attese: Conseguenze inattese: 09/03/2021 26