Corso di Organizzazione Politica Europea Anno accademico 2013

Corso di Organizzazione Politica Europea Anno accademico 2013 -14 Lez XVII Funzioni del Parlamento Europeo

Le Funzioni del Parlamento Europeo • Il PE svolge le funzioni tipiche dei parlamenti nazionali ma con poteri ridotti rispetto a quelli che li caratterizzano. • Nel corso del tempo attraverso le riforme introdotte coi trattati europei, questi poteri sono stati tuttavia notevolmente accresciuti. In particolare dall’Atto Unico, i trattati, specie quelli di Maastricht Amsterdam e Lisbona segnano un progressivo spostamento dei precedenti equilibri istituzionali a favore del PE.

Le Funzioni del Parlamento Europeo: • Definite nell’art. 14 del TUE • FUNZIONI LEGISLATIVE relative alla partecipazione del PE alla preparazione e alla formazione della legislazione europea incluso il bilancio. • FUNZIONI DI CONTROLLO relative all’esercizio del controllo politico del parlamento sulle altre istituzioni comunitarie. • FUNZIONI DI NOMINA relative al coinvolgimento del parlamento nell’insediamento delle altre istituzioni europee. • FUNZIONI DI SVILUPPO ISTITUZIONALE relative alla partecipazione del PE allo sviluppo istituzionale della UE

Oltre ai minori poteri, vi sono altre due peculiarità nel come il PE svolge queste funzioni: -il contesto politico è diverso (per es. non c’è una chiara dialettica maggioranza -opposizione come nei regimi parlamentari) -il PE è un’istituzione fortemente orientata al cambiamento istituzionale , cioè a modificare a proprio vantaggio gli equilibri istituzionali (Elezioni al PE 2014)

FUNZIONI LEGISLATIVE-Iniziativa legislativa • Non ha potere di iniziativa formale , che spetta alla Commissione. • Il PE può svolgere indirettamente funzioni di iniziativa : • · l’approvazione di “rapporti d’iniziativa”( cui tuttavia la Commissione non è vincolata). • · ha il potere di chiedere, a maggioranza assoluta dei suoi membri, alla Commissione, sulla base di una relazione della commissione parlamentare competente, di preparare un testo legislativo su una determinata questione (art. 225 ) definendone i contenuti essenziali e i termini. La Commissione è tenuta, in base al Trattato di Lisbona e agli accordi interistituzionali che sono seguiti, a presentare entro un anno una proposta o a inserirla nel proprio programma annuale di lavoro, o a fornire dettagliate giustificazioni sul perché non intenda farlo (che può porre la Commissione in posizione imbarazzante). • · Può influenzare le iniziative di policy (in base ad un accordo interistituzionale del 1982) attraverso il processo di bilancio, proponendo di destinare risorse a destinazioni per cui non c’è una base legale; in questo caso il Consiglio e la Commissione in genere si adoperano per fornire una base legale. · può influenzare il programma di lavoro legislativo annuale della Commissione e le attività di iniziativa della stssa attraverso il dialogo regolare previsto tra Presidente della Commissione e Presidente del PE.

Formazione e decisione. Il Trattato di Roma • 1) contemplava un’unica procedura legislativa che prevedeva la consultazione del PE: la procedura prevedeva un’unica lettura e il parere non vincolante del PE. • • Con la sentenza Isoglucosio del 1980 la Corte di Giustizia decretava che tale consultazione del PE è obbligatoria.

Atto Unico • 2) L’Atto Unico introduce la procedura di cooperazione, che prevede 2 letture e concede al PE un limitato potere di emendamento, e quella di parere conforme (o assenso) , che dà al PE potere di veto su una decisione. •

Trattato di Maastricht • Il Trattato di Maastricht ha introdotto la procedura di codecisione che comporta fino a tre letture e il potere del PE di bloccare una decisione. La procedura di codecisione instaura un meccanismo legislativo “di tipo bicamerale” con simmetria del ruolo legislativo di PE e Consiglio.

Amsterdam, Nizza • Il Trattato di Amsterdam ha semplificato la procedura di co-decisione realizzando una piena parità di PE e Consiglio e ne ha notevolmente ampliato l’applicazione. • Il Trattato di Nizza ha esteso ulteriormente l’applicazione delle procedure di codecisione e parere conforme.

Il Trattato di Lisbona • Trattato di Lisbona, definisce la codecisione “la procedura legislativa ordinaria”. • Ha esteso ulteriormente l’applicazione della procedura di codecisione (+40) in particolare nell’agricoltura e pesca (con alcune eccezioni), nei fondi strutturali , nella politica dell’energia e in quella dell’immigrazione.

Procedure legislative • Attualmente sono : • Consultazione • Parere conforme (assenso) • Codecisione •

LA PROCEDURA DI CONSULTAZIONE • Prevede un parere obbligatorio, ma non vincolante , del PE. Il Consiglio può deliberare anche a fronte di un parere negativo del PE. • Il PE può prendere tempo , ritardando l’emissione del parere, oppure ottenere nel frattempo dalla Commissione, che questa modifichi la proposta nel senso preferito dal PE stesso, accrescendo così la probabilità che il Consiglio debba finire col tener conto delle preferenze del PE. • Ambiti di applicazione politica agricola (fino a Lisbona); alcune aree in Giustizia e Affari Interni

PROCEDURA DI PARERE CONFORME • Una sola lettura e non prevede la possibilità di emendare il testo della proposta. Il PE ha diritto di veto, ma talvolta è richiesta la maggioranza assoluta dei membri • Ambito di applicazione • Accordi internazionali di associazione, allargamento (accesso) ,

LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA (EX CODECISIONE) • Prevede la condivisione del potere legislativo tra PE e Consiglio dei Ministri e si basa sul raggiungimento di un accordo tra le due istituzioni su un testo legislativo. • Ambito di applicazione: • Oggi è la procedura principale (oltre 80%). Di norma associata al VMQ in Consiglio dei Ministri ma vi sono delle eccezioni, in cui è previsto che il Consiglio dei Ministri voti all’unanimità

• http: //www. europarl. europa. eu/aboutparlia ment/en/0081 f 4 b 3 c 7/Law-makingprocedures-in-detail. html

IL COMITATO DI CONCILIAZIONE E’ modellato su organismi simili dei parlamenti dei sistemi federali (U. S. A e Repubblica Federale Tedesca). Per il Consiglio dei Ministri 28 membri Il Ministro del paese che detiene la Presidenza Membri del COREPER -3 m. permanenti Per il PE 28 membri scelti tra i Vicepresidenti -membri ad hoc dalla Commissione parlamentare competente: includono il Presidente della stessa e il rapporteur; rappresentativa della composizione politica del PE

Procedure legislative nel PE nelle ultime tre legislature

Procedure legislative nel PE

La codecisione nella V e VI legislatura

La co-decisione nella VII legislatura (misure legislative approvate in plenaria) Anno Lettura I II III 2010 2011 2012 2013(1 -3) 79 84, 9 14 15, 1 82 80, 3 16 15, 7 4 3, 9 82 88, 2 11 11, 8 - 27 100, 0 0 0

I tempi della codecisione -Durata media in mesi dell’iter legislativo dalla adozione della proposta della Commissione all’adozione da parte di CM e PE Legislatura Più 1999 -2004 -2009 breve/più lunga Adottata in 13, 8 15, 2 1, 8 -47, 9 I lettura Adottata in 25, 1 II lettura 31, 3 11, 9 -108, 1 Conciliazio 31, 9 ne 42, 7 28, 8 -159, 4

Esperienza di PE nelle ultime legislature • Cresciuto il ricorso alla codecisione • Aumentata significativamente l’approvazione in I lettura (indicatore che l’allargamento non ha rallentato l’attività legislativa) : questo implica un ruolo più importante delle commissioni parlamentari rispetto all’aula. • L’approvazione in prima lettura ovvia alla complessità della procedura; tuttavia riduce lo spazio per il dibattito

IL PE E IL BILANCIO • Sulle base dei Trattati sul bilancio degli anni Settanta (1970 e 1975) il PE condivide col Consiglio il potere di determinare il bilancio comunitario. • PE e Consiglio costituiscono congiuntamente l’autorità di bilancio dell’Unione, che deve approvare la legge di bilancio annuale, che stabilisce le entrate e le spese. L’anno finanziario è 1 gennaio 31 dicembre e la procedura di bilancio si svolge da giugno a dicembre

• Il Progetto di bilancio è steso dalla Commissione, che trasmette al Consiglio, elaborato tenendo conto degli orientamenti emersi in un dibattito a tre con PE e Consiglio. Questo lo vota e lo trasmette al PE. • Il PE può emendare in prima lettura il progetto di legge di bilancio preparato dalla Commissione Ha fatto ampiamente uso di questo potere fino agli anni Novanta. L’abolizione col Trattato di Lisbona della distinzione tra spese obbligatorie (che PE non può modificare) e spese non obbligatorie (che PE può modificare) ha accresciuto dela distinzione Dal 1988 le sue capacità di modificare il le spese previste nel bilancio sono vincolate dalla prospettiva

IL PE E LA SUA INFLUENZA LEGISLATIVA • Cresciuta con uso di codecisone, dove è significativa (ampia accettazione emendamenti del PE) • --restano materie in cui Consiglio può agire senza consultare il PE (in particolare in accordi commerciali e in accordi con paesi terzi)

Riforma di comitologia 2006 • - Mancanza di influenza sulle attività legislative della Commissione è stata corretta dalla riforma della Comitologia del 2006 che dà al parlamento poteri di scrutinio quando un comitato prende decisioni di implementazione di atti approvati attraverso la co-decisione. • Viene in pratica creato un nuovo tipo di comitato Comitato regolativo con potere di scrutinio, espresso da Consiglio e Parlamento

FUNZIONI DI CONTROLLO • Le tradizionali funzioni di controllo dell’esecutivo svolte dai parlamenti nei sistemi nazionali sono indebolite nel caso della UE (Nugent 2006, 251): • dal fatto che il potere esecutivo è condiviso tra Commissione, Consiglio dei Ministri e Consiglio Europeo • dal fatto che l’implementazione delle politiche, tipica attività dell’esecutivo, nella UE avviene prevalentemente a livello di s. m.

Rispetto a Commissione e Consiglio il PE ha • Potere di “scrutinio” piuttosto che di sanzione politica • Si traduce nel potere del PE di richiamare altre istituzioni europee a rendere conto del loro operato

-Poteri di scrutinio rispetto alla Commissione • Il PE può installare commissioni di inchiesta (art 226 TFUE) su richiesta di ¼ dei MPE incaricate di indagare su particolari questioni , in particolare in merito a cattiva amministrazione o applicazione del diritto comunitario. • • Può rivolgere interrogazioni alla Commissione cui essa è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto • • Può presentare una mozione di censura motivata e presentata da almeno il 10% dei MPE

Poteri di sanzione politica rispetto alla Commissione • Difficili da esercitare. • Il PE può sciogliere, ma solo con una maggioranza di 2/3 dei votanti e assoluta dei suoi membri, la Commissione e costringerla alle dimissioni. Nondimeno nel 1999 la Commissione Santer si dimise in blocco per non incorrere in questa eventualita’.

-rispetto al Consiglio dei Ministri • ruolo di controllo più limitato • • -vi sono audizioni della Presidenza di turno, a inizio e fine semestre • -i ministri dei paesi che detengono la Presidenza partecipano alle sedute plenarie e alle commissioni parlamentari nel loro settore di competenza. • • -il PE può rivolgere interpellanze sull’attività del Consiglio

POTERI DI NOMINA E INSEDIAMENTO • Procedura di insediamento della Commissione introdotta dal Trattato di Maastricht e perfezionata col trattato di Amsterdam : • -nomina del Presidente deve essere approvata dal PE • -la Commissione si insedia dopo un voto di approvazione del PE • Tendenza a un uso incisivo di questi poteri (hearings) che ha portato ad un effettivo condizionamento della composizione della Commissione da parte del PE.

POTERI DI NOMINA E INSEDIAMENTO • IL PE nomina l’Ombudsman (Mediatore) europeo, designato dai deputati a scrutinio segreto a maggioranza dei voti e che dura in carica per la legislatura. Il Mediatore esamina le denunce dei cittadini su casi di cattiva amministrazione comunitaria. Su iniziativa del Mediatore ha approvato un Codice di buona condotta amministrativa per la UE. • • Nomina dei membri della Corte dei Conti • Nella nomina dei membri del Comitato esecutivo (Pres+Vicepres+ 4 )della Banca Centrale Europea -

FUNZIONI DI SVILUPPO ISTITUZIONALE • Fortemente rafforzati dal Trattato di Lisbona: nella procedura di revisione ordinaria dei Trattati • -ha il diritto di presentare proposte formali di emendamento dei Trattati al Consiglio. • -ha il diritto formale di essere presente nella Convenzione per la revisone dei Trattai (presente nel 2002 -2006 ma senza diritto garantito dai Trattati) • Ha il diritto di porre il veto su qualsiasi decisone del Consiglio Europeo di non convocare una Convenzione

FUNZIONI DI SVILUPPO ISTITUZIONALE • Con l’estensione dei suoi poteri nella PROCEDURA DI REVISIONE SEMPLIFICATA • Ha guadagnato il potere di iniziativa su questioni relative alle politiche interne • Il potere di assenso per quanto riguarda l’introduzione di misure di “passerella” per il passaggio dall’unanimità al VMQ in Consiglio o da una procedura legislativa speciale alla procedura legislativa ordinaria.

Ancora il “deficit democratico”? • Tesi di deficit democratico debolezza di elementi di autorizzazione democratica diretta (dal voto popolare) del contesto istituzionale UE. • Se si intende il deficit democratico come deficit “parlamentare”: bassa incisività poteri PE • Nell’autorizzazione e controllo dell’esecutivo • Nell’attività legislativa • Corretto in parte dalla riforme dei Trattati (codecisione e insediamento Commissione) e dall’interpretazione proattiva che PE ha dato dei poteri legalmente conferitigli

Il paradosso del PE • Il trend di rafforzamento istituzionale non è andato di pari passo alla crescita della partecipazione al voto, anzi è avvenuto il contrario. • Benché il PE resti nei sondaggi l’istituzione UE più popolare, la sua legittimità risulta nei fatti indebolita dalla bassa partecipazione al voto.