Consultation des communauts autochtones APDPIQ le 18 septembre

Consultation des communautés autochtones APDPIQ, le 18 septembre 2009

Plan de la présentation n n n 2 1. Bref portrait des Autochtones du Québec 2. Fondements du droit autochtone 3. L’obligation de consulter 4. Particularités d’application au Québec 5. Actions posées par le Québec 6. Pourquoi consulter ? 7. Enjeux et perspectives

1 Bref portrait des Autochtones du Québec

Portrait actuel des Autochtones au Québec n n 4 11 Nations reconnues sur le territoire du Québec. Population totale d’environ 80 000, soit environ 1% de la population québécoise totale. Population âgées de moins de 25 dans une proportion moyenne d’au moins 40 %. Défis sociaux-économiques colossaux : isolement, formation, chômage.

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2 Fondements du droit autochtone

Tournant des années 1970 : tribunaux n n 7 1973: premières décisions modernes stipulant que les droits ancestraux existent parce que les Autochtones occupaient le territoire avant l’arrivée des Européens. 1973: Première politique fédérale de négociation territoriale globale → convenir de la portée des droits ancestraux, des territoires d’application et des pouvoirs respectifs.

Constitutionnalisation : l’article 35 Lc 1982 n n Début des années 1980 : Contexte des discussions constitutionnelles et bouillonnement des revendications des Autochtones. 1982 : Lois constitutionnelle → « Les droits existants – ancestraux ou issus de traités – des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés. » → « Dans la présente loi, « peuples autochtones » s’entend notamment des Indiens, des Inuits et des Métis. » 8

Qu’est-ce qu’un droit ancestral ? n n 9 Une coutume, pratique ou tradition faisant partie intégrante, avant le contact avec les Européens, de la culture distinctive du groupe autochtone qui revendique le droit en question. Exemples : la chasse, la pêche, la trappe et la cueillette à des fins alimentaires.

Les quatre catégories de droits ancestraux : n n n 10 Les droits ancestraux qui ne sont pas rattachés à un territoire (ex. : la langue). Les droits ancestraux qui ne sont pas spécifiques à un site (ex. : la chasse, la trappe). Les droits ancestraux qui sont étroitement rattachés à une parcelle de terrain (ex. : pêche au saumon).

Qu’est-ce que le titre aborigène ? n n n Le droit au territoire lui-même. Il comprend le droit d’utiliser et d’occuper de façon exclusive les terres détenues en vertu de ce titre. Le groupe autochtone doit démontrer : n n 11 n l’occupation du territoire avant l’affirmation de la souveraineté; le maintien d’un lien substantiel entre l’occupation actuelle et l’occupation avant l’affirmation de la souveraineté; une occupation exclusive au moment de la

3 L’obligation de consulter

Contexte n n 13 Depuis 1982, beaucoup d’efforts pour tenter de concrétiser la portée des droits ancestraux, mais peu de résultats : peu de traités. Plusieurs tables de négociation territoriales globales sont plus ou moins actives et tardent à livrer des résultats. Les recours classiques devant les tribunaux sont longs et coûteux. Pendant ce temps, le territoire se développe.

Les décisions Taku et Haïda de novembre 2004 n n 14 n Conséquence: une nouvelle vague de jurisprudence à partir de 2004 qui propose une approche intérimaire d’ici à ce que des traités soient signés. Afin de limiter de possibles effets préjudiciables aux droits revendiqués, les gouvernements ont l’obligation de consulter les Autochtones et de trouver, dans certaines circonstances, des accommodements à leurs préoccupations. L’obligation découle du principe de l’honneur de la Couronne.

Le contenu de l’obligation de consulter n n n 15 Il varie selon les circonstances, mais va essentiellement dépendre de la solidité de la preuve qui étaie l’existence du droit revendiqué et de la gravité des effets préjudiciables potentiels sur celui-ci. Les exigences quant à la consultation s’étendent le long d’un continuum. Plus une revendication est crédible, plus l’impact est potentiellement significatif, plus la consultation devra être élaborée.

Le contenu de l’obligation de consulter (suite) n La liste des divers principes applicables : n n n 16 la bonne foi des deux parties; la Couronne doit avoir l’intention de tenir compte réellement des préoccupations des Autochtones; les manœuvres malhonnêtes sont interdites; il n’y pas d’obligation de conclure une entente; les Autochtones doivent participer et ne doivent pas défendre des positions déraisonnables;

L’obligation d’accommodement n n 17 Elle apparaît si, à la suite de la consultation, la Couronne doit apporter des modifications à ses projets ou à ses politiques. Cette obligation pourrait exiger l’adoption de mesures pour éviter un préjudice irréparable ou pour réduire au minimum les conséquences de l’atteinte aux droits revendiqués.

Les tiers et l’obligation de consultation n n 18 La Couronne demeure seule légalement responsable des conséquences des rapports avec des tiers qui ont une incidence sur des intérêts autochtones et ne peut déléguer à un tiers ses obligations. Certains aspects procéduraux de la consultation peuvent être confiés à des tiers, mais ils ne peuvent être jugés responsables de manquements à l’obligation de consulter.

4 Particularités d’application du cadre de la CSC au Québec

Traités numérotés ou historiques au Canada 20

La réalité au Québec n n 21 Aucun traité numéroté au Québec. Un seul traité historique formellement reconnu (Murray), mais pas d’assise territoriale claire. Seulement deux traités modernes (CBJNQ et CNEQ). Outre en territoire conventionné, la portée de droits des Autochtones reste à être convenue sur une grande partie du Québec.

Consultation hors-convention Hors des conventions, peu d’ententes sur les processus de consultation : n n n 22 EPOG: Mashteuiatsh, Essipit et Nutashkuan (Mamuitun) → des mesures intérimaires ont été convenues (la voie à suivre). Autres négociations globales → Pas de mesures intérimaires convenues auprès des autres communautés innues ou attikameks qui participent au processus (plus ou moins activement). Autres PN → Les autres PN ne participent pas à une négociation territoriale globale, mais elles revendiquent un titre aborigène et les autres droits ancestraux sur de vastes territoires.

5 Actions posées par le Québec

Décision du Conseil des ministres Avril 2006 : n n 24 Le Guide et son plan de mise en œuvre sont approuvés. Mise sur pied du Groupe interministériel de soutien en matière de consultation (GIS). n SAA doit valider les consultations des M/O. n Financement.

Le Guide intérimaire n n n 25 Printemps 2006 → adoption du Guide intérimaire en matière de consultation des communautés autochtones afin d’assurer que les ministères respectent les exigences de la Cour suprême du Canada. Les objectifs du Guide → présenter les paramètres fixés par la CSC et décrire comment cela s’applique de façon générale au sein du gouvernement. Le Guide s’applique tant que des traités ou des ententes ne viennent pas préciser la portée de la consultation avec une PN.

Le Guide intérimaire (suite) n n 26 Le Guide est un cadre général qui traduit la lecture du gouvernement du Québec de la jurisprudence, avec approbation du Conseil des ministres. Il doit être complété de façon plus opérationnelle par les lignes directrices ministérielles, les outils du GIS, etc.

Rôle du SAA n n n 27 n Coordonne le GIS. Doit valider les consultations effectuées par les ministères. Rôle conseil auprès des ministères et des promoteurs. Pompier.

Le GIS n n n 28 Composé du : SAA, MRNF, MJQ, MTQ, MDDEP, MAMR. Sur demande, doit définir les outils nécessaires à l’analyse des dossiers de consultation. Important rôle de concertation et de recommandation.

Lignes directrices sectorielles n n 29 n Application opérationnelle des paramètres du Guide intérimaire → sur quels types de projets/ autorisations/ politiques, etc. Précisent, pour les secteurs visés, sur quoi on consulte, selon quel processus, quels sont les délais, quel est le suivi approprié, etc. Visent le MRNF, MTQ, MDDEP et le

Lignes directrices sectorielles (suite) : n n n 30 MRNF : domaines d’affaires Faune, Forêt, Mines, Énergie, Territoire. MDDEP : création de parcs, d’aires protégées, ajustements au processus d’évaluation env. MTQ : projets de nouvelles routes. MAMR : dossiers sous responsabilité municipale mais qui pourraient nécessiter une consultation. M/O qui n’ont pas de lignes directrices : au cas par cas

Programme de financement du SAA : n n n 31 25 M$ sur 5 ans. Objectifs : permettre aux PN de répondre aux consultations initiées par le Québec. La tendance lourde du financement global : Mashteuiatsh, Essipit, ANS, Hurons, etc.

6 Pourquoi consulter ?

Interprétations différentes… Positionnement des PN : n n 33 Revendication de titre aborigène sur l’ensemble du territoire par l’une ou l’autre des nations autochtones, même si elles n’ont jamais exposé de façon crédible leur revendication. Attentes correspondantes face à la consultation : large consultation automatique et accommodements substantiels sur l’ensemble du développement sur le territoire.

Interprétations différentes (suite) n Positionnement du Québec : n n n 34 La consultation s’inscrit dans une approche de mitigation, non de compensation systématique. Divergence sur la portée du titre aborigène. Différence entre la consultation et l’accommodement qui en découle et les mesures de développement économique.

Malgré tout, pourquoi consulter ? n n Au minimum, répondre à ses obligations. Surtout, pour bâtir un dialogue : n n n 35 Connaître les préoccupations des PN sur un projet particulier. Tenter de répondre aux préoccupations exprimées en apportant des ajustements au projet initial. Assurer que les autorités, lorsqu’elles prennent la décision finale, soient informées des préoccupations des PN et des mesures proposées pour y répondre.

Ce qu’est une bonne consultation n n 36 Clarté : objectifs précis et information pertinente fournie rapidement (parfois en anglais). Flexible : délais ajustables, ouverture à des rencontres pour informer et échanger. Sincère : tenter de répondre de façon créative aux préoccupations exprimées. Utile: contribue à une prise de décision éclairée.

Validation du processus n n 37 n Le M/O doit-il consulter, et si oui, a-t-il consulté les bonnes PN ? Les efforts déployés correspondent-ils aux effets préjudiciables anticipés (continuum) ? Le M/O a-t-il tenté des efforts additionnels ou modifié son processus lorsque requis (flexibilité) ? Comment a-t-il tenté de répondre aux préoccupations exprimées par la PN (bonne foi) ? Comment la PN a-t-elle participé ?

Tendances lourdes : n n n 38 Coordination interministérielle avant et après la prise de décision. Consultation « globale » pour un même projet (l’exemple de La Romaine). Arrimages continus entre le gouvernement et le promoteur (qui fait quoi).

7 Perspectives

Perspectives n Malgré les efforts consentis et des résultats mitigés, des vecteurs poussent à poursuivre les travaux : n n n 40 Une pression grandissante des milieux non autochtones (municipalités, promoteurs, citoyens, etc. ) pour que des solutions soient trouvées. Impacts sur la rentabilité des projets et sur la cohabitation harmonieuse. Volonté politique de baliser les consultations.

Perspectives (…) n n n 41 Mise à jour du Guide intérimaire 2008 : bonifier, ajuster, compléter. Poursuite de la mise en œuvre des processus ministériels : au minimum, répondre à nos obligations. Soutien optimal : mise en œuvre et développement des outils (SIGT, etc. ). Cohérence gouvernementale : formation, liens interministériels. Nouveaux chantiers…

Perspectives (…) n Attendre que la CSC ou les autres tribunaux précisent la portée des droits ancestraux et de l’obligation de consulter : n n 42 Little Salmon : nécessité des traités ? Williams : titre aborigène reconnu 200 000 ha ?

Perspectives (…) n n 43 Étendre le modèle des mesures intérimaires sur la consultation : territoires convenus, processus mutuellement acceptés, relation fondée sur une compréhension mutuelle. Nécessaires discussions politiques (et administratives) pour y parvenir.