Comisin Interamericana de Puertos CIPOEA AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL

Comisión Interamericana de Puertos CIP/OEA AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL DE PERÚ Ier Curso de Gestión Portuaria Módulo Legislación Portuaria Dr Diego Sepúlveda Consultor OEA/CIP Lima, Junio 2011

REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS PUERTOS El Banco Mundial ha estado promoviendo en los países de Ibero América un modelo de Ley general de Puertos El objetivo es otorgar a los nuevos sistemas, la seguridad jurídica que requiere el sector privado de inversionistas que se interesen en las concesiones y otras formas de participación privada en los puertos La herramienta metodológica ha sido el Port Reform Toolkit, la cual contiene un volumen especial destinado al Marco Legal

Esta herramienta identifica las áreas o materias que se recomiendan incorporar como elementos básicos en las leyes generales de puertos: • Ámbito de aplicación de la ley • Objetivos de la ley • Definición del rol del Estado y de los privados • Objetivos y funciones de la Autoridad Portuaria • Competencia de los Organismos Reguladores • Coordinación con otros organismos estatales • Principios de Descentralización portuaria • Definición de los Bienes portuarios

• Habilitaciones, permisos y autorizaciones • Tratamiento aduanero • Tratamiento tarifario • Tratamiento tributario • Sistemas de explotación de la infraestructura, arriendo, sociedades, concesiones • Régimen de los servicios • Requisitos y responsabilidades de los Operadores Portuarios • Planificación territorial y portuaria • Seguridad Portuaria Integral

• Protección de la Libre Competencia • Planes de desarrollo portuario • Normas laborales • Normas y entes de control estatal • Infracciones y sanciones • Disposiciones Complementarias y Transitorias • Disposiciones Finales Definiciones Generales

Esta información es de gran utilidad para: Efectuar un diagnóstico de la legislación vigente Identificar las áreas que no se encuentran normadas y aquellas que deberán adecuarse al nuevo modelo Asegurar las bases jurídicas del modelo portuario Establecer definiciones específicas y orientaciones claras de la forma adecuada que se requiere para abrir la inversión y administración de la infraestructura portuaria al sector privado nacional o extranjero

Hay países que utilizaron mecanismos previos a una reformas legales portuaria Es el caso de Argentina, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Perú, y Venezuela, los que usaron Decretos Presidenciales o Decretos Supremos o la respectiva Ley de Modernización del Estado o Leyes de Cioncesiones de Obras Públicas Hoy existe una reforma legal efectiva consagrada en la respectiva Ley General de Puertos en: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela,

NUEVO ROL DEL ESTADO El Estado, custodio del bien común No puede delegar todo al sector privado Sistema constituye una frontera del país Ubicado sobre bienes del dominio público Se concesionan a un plazo determinado Al fin de la concesión debe volver al Estado Sistema incorporado a la red de transporte Esto no permite dejarlo a la definición del sector privado

Se Transforma de Estado Empresario y Operador en Estado Normativo y Coordinador Se Generan entes reguladores en: Ministerios de Obras Públicas, Transportes, Economía Subsecretarias o Direcciones Generales Superintendencia General de Puertos

El Estado mantiene: Control de las Concesiones y participaciones privadas Administración de los espacios comunes Controles de ingreso y paso de Personas y Cargas Control de la Seguridad Integral Control de la libre competencia Desarrollo futuro

La jurisdicción sobre autorización y habilitación de puertos Las regulaciones y exigencias de requisitos para autorizar operadores portuarios La fijación de las normas para los llamados a licitación, las confecciones de bases y control posterior. La Coordinación entre Autoridades Intervinientes en el sistema; La representación del organismos internacionales Estado en

DESARROLLO: Este comprende la planificación y predicción de las necesidades futuras del sistema portuario de un país Se deberá dar satisfacción a los requerimientos de las Regiones y del país en general Se deben identificar los requerimientos de espacio físico sea terrestre y/o marítimo y las obras que se necesiten, incluidas sus vías de acceso e interconexión con el hinterland.

NUEVOS CAMPOS DE ACCIÓN DEL ESTADO La Planificación Territorial coordinada entre desarrollo urbano y desarrollo portuario; La Administración integrada del Borde Costero; La implementación de Políticas Portuarias Comunes Control del Medio Ambiente Regulaciones de entres privados operadores Implementación de Políticas Comunes Puertos Hub

IMPLEMENTACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN Definir filosofía global que amparará proceso para establecer grado de participación de: · Estado y los Privados INCORPORACIÓN DEL SECTOR PRIVADO A LA ACTIVIDAD PORTUARIA • Traspaso de la propiedad al sector privado • Concesiones • Actividad Mixta

RESPONSABILIDADES DEL ESTADO EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION PORTUARIA - Necesidad de aclarar que la privatización no es el único camino. Ejemplos. - Hong Kong Privado; - Singapore Estatal - Shangai Mixto - No existen fórmulas mágicas ni ortodoxias. - Los puertos deben estar acordes con los objetivos macroeconómicos y ser eficientes.

OBJETIVOS FUNDAMENTALES : * Buscar la mayor competitividad * Producir una apertura del comercio exterior * Desburocratizar los procesos * Tecnificar las decisiones * Bajar los costos totales del transporte.

NUEVO ENFOQUE: - Estado entrega sus funciones empresariales Pasa a ser un ente coordinador y normativo Deja de ser operador. MARCO REGULADOR. - Se deben dictar nuevas Leyes Generales de Puertos

PRIMERA FASE DEL MARCO LEGAL 1990 A 1994 LEYES GENERALES DE PUERTOS VENEZUELA Ley Orgánica Constitucional en 1990 y Leyes Estadales a contar de 1991 COLOMBIA Ley 1/91 10/01/91 URUGUAY Ley 16. 246 03/04/92 ARGENTINA Ley 24. 093 26/06/92 BRASIL Ley 8. 630 25/02/93 MEXICO Ley de Puertos 19/07/93

SEGUNDA ETAPA DE REFORMAS 1997 -2008 Chile: 1997 Nuevo modelo empresas autónomas y concesiones totales y parciales Panamá: 1998 Autoridad Marítima única y nuevas alternativas de asociación Paraguay: 1996 Autorización para la construcción y operación de puertos privados Uruguay: 2001 Eliminación de normas laborales y nuevos mecanismos de asociación Colombia: 2000 Reforma a Superintendencia de Puertos y facultades de Ministerio OO y PP

Venezuela: 2001 Reforma total, con nuevos conceptos, autoridad única del sector acuático, normas sobre Puertos, Marina Mercante, y Borde Costero El Salvador: 2002 Nueva institucionalidad Marítimo Portuaria, nuevas autoridades únicas y normas para Marina Mercante y Puertos Perú: 2003 Nueva institucionalidad, con varias alternativas para la participación del sector privado; no solo concesiones, nueva Autoridad Portuaria y participación de los privado en la Consejo de la Autoridad Brasil: 2007 Crea el Ministerio Especial de Puertos Venezuela: 2008, Otorga facultades especiales al INEA para intervenir los puertos

REFORMAS CONGRESO: LEGALES EN TRAMITE Honduras Nicaragua República Dominicana REFORMAS EN ESTUDIO FINAL: Ecuador Costa Rica Guatemala REFORMA EN ETAPA DE EVALUACIÓN: Bolivia EN

NORMATIVAS LABORALES ESPECIALES Casi todos los países dejaron al régimen laboral sujeto a las mismas normas que el resto de los trabajadores Excepciones: Brasil con los OGMOS (Organismos Mano de Obra Portuaria Chile: Normas especiales sobre trabajadores portuario eventuales incorporadas al Código del Trabajo común Uruguay: Normas especiales sobre empresa de estiba. Estas normas fueron derogadas en la reforma del año 2000

Formas de sustentación al cambio laboral Nace un nuevo entorno laboral para este milenio Se reduce al mínimo el poder sindical El Modelo Económico hace que los Gobiernos, los empresarios y los propios trabajadores se ajunten a sus lineamientos Se Impone un mundo mas exigente y competitivo Se obliga a cambios profundos, en la calidad de los servicios a prestar Se dan por finalizados lineamientos dogmáticos, para buscar soluciones integrales a la masa de trabajadores Se rompen las orientaciones de la confrontación entre el capital y el trabajo

ALTERNATIVAS DE INDEMNIZACIONES APLICADAS AL PERSONAL EN LA REFORMA PORTUARIA Pago de indemnizaciones y prestaciones pactadas Pago de indemnizaciones especiales extras Plan de Retiro Voluntario Plan de Reconversión Laboral Plan de Nuevo Empresario Plan de Rentas Vitalicias

APLICACIONES PRÁCTICAS Chile; U$ 50 millones para 10. 000 trabajadores, de los Fondos Generales del Estado Venezuela; U$ 90 Millones para 12. 000 Trabajadores, de los Fondos Generales del Estado Perú; U$ 78 millones para 14. 000 trabajadores, con cargo a los embarcadores y consignatarios con un X % aplicado por tonelada (Comisión Controladora del Trabajo Portuario)

Ecuador; U$ 72 millones para 9. 000 trabajadores, con Fondos provenientes de las agencias navieras aplicados a un % sobre las toneladas movilizadas Colombia; U$ 124 millones para 15. 000 trabajadores, con Fondos del Estado y con transferencia de las pensiones a un Fondo Especial del Estado

MECANISMOS DE CONTROL ESTATAL Al incorporarse el Sector Privado la acción del Estado no desaparece, su quehacer se traduce en un nuevo Rol Se substituye el Estado Empresario, por un Estado Coordinador y Normativo Los privados pasa a efectuar la administración, desarrollo y operación de los puertos públicos El Estado debe mantener una tuición y una supervisión del sistema Su Rol principal pasa a ser el ejercicio de un órgano regulador y fiscalizador

El Estado debe generar normas que permitirán ejercer su competencia como ente regulador y fiscalizador del sistema portuario, para garantizar el normal funcionamiento de la economía de mercado Las Reglas de la competencia económica tienen por objeto limitar la acción de los monopolios y garantizar la eficiente asignación de los recursos productivos, procurando que los bienes y servicios sean ofrecidos a todos los agentes económicos en un régimen de libre, leal y de efectiva competencia

Temática desarrollada por el Profesor Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001, el que fija el Rol del Estado en cuatro grandes funciones: • La función Reguladora del Mercado • La función Normativa y Reguladora de la Actividad • La función de Fiscalización y Control de los Agentes Económicos • La función de Administrador de la Infraestructura Estatal que no haya sido entregada a la participación del sector privado

La Función Reguladora del Mercado: El mercado marítimo portuario es imperfecto Posee gran cantidad de intereses diferentes Es necesario eliminar o reducir las distorsiones en campos tales como los monopolios naturales, los monopolios económicos, las posiciones dominante de mercado, las fusiones de empresas y las normas para la aplicación de tarifas y precios El estado debe intervenir con el imperio solo cuando el mercado no funciona, o funciona irregularmente, dañando a los usuarios y beneficiando ilegítimamente a los prestadores de servicios La función del Estado está destinada a restablecer las condiciones de competencia como ente regulador del mercado y no como interventor del mismo

Deberían ser descentralizados organismos autónomos, Con facultades especiales incorporadas a canales de comunicación abiertos y a consultas públicas Con personal altamente especializado, y orientados en el ejercicio de sus funciones y competencias Deberían estimular la participación privada en el respectivo sector económico Buscar las condiciones de la mayor eficiencia y eficacia posible; generando un entorno de seguridad jurídica

Proteger los derechos básicos de los usuarios Asegurar la continuidad, regularidad, igualdad o neutralidad, obligatoriedad, calidad, cuidado ambiental, seguridad y eficiencia en la prestación de los servicios. Promover y defender la competencia en la prestación de servicios, allí donde la misma sea posible, impidiendo las situaciones de prácticas monopólicas, anticompetitivas y de abuso de posición dominante en general. Promover la armonización y equilibrio en el uso de los diferentes modos de transporte comprendidos dentro de su ámbito de competencias, alentando su uso racional, eficiente y sustentable

Promover la armonización gradual y progresiva de los regímenes de tarificación aplicable a los diferentes modos de transporte. Garantizar el acceso de los operadores y usuarios a las redes y servicios comprendidos en el ámbito de sus competencias, en condiciones adecuadas y no discriminatorias Actuar de conformidad con las razonabilidad, proporcionalidad, subsidiariedad, transparencia, independencia, objetividad, eficacia, defensa del interés público reglas de congruencia, neutralidad, eficiencia, y

Función Normativa y Reguladora de la Actividad: El Estado deberá ejercer su imperio de protección y regulación del bien común y ejercitar su facultad exclusiva, de ser el órgano encargado de emitir las normas generales para regular el sistema y fijar las condiciones o requisitos que deberán cumplir los agentes económicos que actuarán en el sistema El Ente Regulador, se sugiere que sea un unidad pública especializadas, insertas dentro de la estructura general del Gobierno Central, tal como una Secretaría o Subsecretaría de Estado, o de una Dirección General

Objetivos básicos en estas materias: Proponer la Política Portuaria Nacional Dictar normas reglamentarias, técnicas, operativas y económicas Fijar los mecanismos de coordinación entre las autoridades del Estado, sean nacionales, regionales o locales Emitir normas generales tales como: Fijar requisitos para las autorizaciones de las empresas que deseen realizar funciones operativas en los puertos Determinar la forma de efectuar los registros públicos de éstas empresas Establecer las condiciones generales técnicas y operativas del sistema portuario

Función de Fiscalización y Control de los Agentes Económicos En esta área las funciones deben ser de fiscalización y control El Estado debe supervisar el cumplimiento de las normas, requisitos y regulaciones que haya generado el Ente Regulador Es básica la separación, entre el Ente Regulador, que dicta la norma y el Ente Fiscalizador, que la controla Hay que establecer que las funciones sean entregadas a órganos diferentes de los que ejercen las funciones normativas El principio es evitar que los primeros se transformen en jueces y parte a la vez.

Se sugiere las funciones sean entregadas a entes del nivel de una Superintendencia, o a Organismos autónomos, descentralizados o desconcentrados del poder central del Estado, estas son las funciones que comúnmente se han estado entregando a las denominadas Autoridades Portuarias Nacionales Se destacan las funciones de: Ejercer el control general de la actividad Supervisar el cumplimiento de normas legales y reglamentarias, técnicas, operativas y administrativas Llevar los registros, ejercer un control y emitir las autorizaciones correspondientes a las personas naturales o jurídicas que deseen prestar servicios portuarios, ya sea en el nivel de operadores portuarios o de prestadores de servicios conexos

Ejercer control sobre las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que sean concesionarias, administradoras u operadoras de puertos y terminales Coordinar la elaboración de los Planes Nacionales de Desarrollo Portuario y velar por su cumplimiento Aprobar los Planes Maestros de los puertos públicos y privados Otorgar las Autorizaciones y Habilitaciones portuarias Controlar las operaciones de las entidades que explotan infraestructura portuaria de uso público, sean concesionarios privados u operadores estatales Llevar el registro de tarifas portuarias de infraestructura y de servicios de los concesionarios y operadores

Supervisar el cumplimiento de los contratos de los operadores portuarios, los administradores de infraestructura portuaria y los concesionarios Velar por el cumplimiento de los requerimientos técnicos relativos a las obras que se construyan en los puertos concesionados o entregados a la participación del sector privados Requerir de los operadores portuarios, de los administradores públicos o privados de infraestructura portuaria, de los concesionarios de puertos estatales o de inversión privada, informes periódicos sobre sus actividades (estadísticas; informes operacionales; índices de rendimiento; tasas de ocupación de los muelles, etc)

Supervisar y controlar el cumplimiento de las normas de seguridad integral; (seguridad física, prevención de riesgos y protección y conservación del medio ambiente) Garantizar, en casos de emergencia, la disponibilidad del Estado para las prestaciones de servicios portuarios. Disponer el dragado de los canales de acceso de los puertos Aplicar las sanciones por incumplimiento a las leyes portuarias sus reglamentos y regulaciones,

Función de Administrador de la Infraestructura Portuaria Estatal. Generar un tipo especial de organismo encargado de administrar la infraestructura portuaria que permanezcan bajo tuición directa del Estado Ejercer las funciones, que los anglosajones encomiendan a las Port Authority Definir que estos son administradores de infraestructura portuaria estatal determinada y que no tiene facultades normativas, fiscalizadoras ni regulatorias

CONCEPTOS Hay varias modalidades diferentes de la concesión Hay antecedentes de concesiones portuarias desde la Grecia y Roma antigua En esencia, los modelos no cambian Cambian: Las razones de su uso Las modalidades utilizadas Las metodologías empleadas Las razones para su uso y la elección del modelo son distintas, ya sea políticas, estratégicas, financieras y regulatorias

RESUMEN DE LA SITUACIÓN PORTUARIA IBEROAMERICANA A 21 años de iniciado el proceso general Existen 5 Modelos de Gestión Existen 4 Modelos de Autoridades Nacionales Existen 7 Modelos de Participación Privada

MODELOS DE GESTIÓN Con una autoridad portuaria local Con entes autónomos Con puertos de inversión privada y uso público Con empresas mixtas

CON UNA AUTORIDAD PORTUARIA LOCAL Se ha efectuado una reingeniería total de la AP Se ha utilizando el concepto de Port Authority La AP coordina y administra la infraestructura Se delegan al sector privado los servicios Se pueden establecen concesiones totales o parciales

CON ENTES AUTÓNOMOS Puertos Autónomos y Empresas Autonomas PUERTOS AUTONOMOS (Argentina) Son Entes Públicos administran el Puerto No Estatales que Deben asegurar la participación del sector privado Deben incluir la provincia y la municipalidad Fijan el tarifado de los servicios Deben invertir en el puerto el producto de su explotación

PUERTOS ORGANIZADOS (Brasil) Están destinados a atender la navegación y el movimiento y almacenaje de las mercancías, cuya operación está entregada a la jurisdicción de una Autoridad Portuaria. En ellos funcionan los operadores portuarios; personas jurídicas precalificadas para la ejecución de operaciones portuarias Dentro de ellos ejercen funciones; La Autoridad Portuaria y las autoridades aduaneras, marítimas, sanitarias, de salud y de policía marítima.

EMPRESAS PORTUARIAS ESTATALES: (Chile ) Son personas jurídicas de derecho público Constituyen Empresas del Estado, con patrimonio propio y duración indefinida Tienen por objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales estatales Operan como S. A. Comerciales de Derecho Privado Sus Directorios deciden que otorgan en concesión Los que no es frente de atraque; puede darse en arrendamiento o sociedad mixta

CON SOCIEDADES COMERCIALES Se les otorga la concesión y posteriomente se licitan sus paquetes accionarios SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES (Colombia) Sociedades Comerciales con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica Pueden constituirlas; Los privados, la Nación y sus entidades descentralizadas Se rigen por el Código de Comercio y la Ley de Puertos Sus acciones se transan en Bolsas de Valores

ADMINISTRACIÓN (México) PORTUARIA INTEGRAL Son sociedades mercantiles, con personaría jurídica y patrimonio propio PUERTOS DE INVERSIÓN PRIVADA Y USO PÚBLICO (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, Paraguay, Perú) El privado a su costo y riesgo; En un lugar de la costa que le ha otorgado el Estado en concesión, de fondos de mar, playa y terrenos de playa. Construye y explota un puerto

CON EMPRESAS MIXTAS ( Chile, Honduras, Panamá, Perú, Uruguay) Se autoriza al Estado o a sus instituciones para: Hacer sociedades comerciales con el sector privado Para la explotación de infraestructura portuaria Frente de mar Otros bienes, bodegas, explanadas, etc ( Chile)

Modelos de Autoridades Nacionales Autoridades dependientes de un Ministerio Autoridades Autónomas Autoridades con doble Jurisdicción Sin Autoridad Nacional

AUTORIDADES PORTUARIAS DEPENDIENTES DE UN MINISTERIO Argentina: Subsecretaría de Transportes, Vías Navegables y Puertos del Ministerio de Infraestructura Brasil: Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables del Ministerio de Transportes Colombia: Superintendencia de Puertos y Transportes del Ministerio de OOPP Ecuador: Consejo Nacional de Marina Mercante y Puertos del Ministerio de Defensa México; Dirección Nacional de Puertos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes

AUTORIDADES AUTÓNOMAS Autoridad Nacional Portuaria de Perú AUTORIDADES DE DOBLE JURISDICCIÓN Autoridad Marítima Portuaria de Panamá Autoridad Marítima Portuaria de Venezuela Autoridad Marítimo Portuaria El Salvador SIN AUTORIDAD NACIONAL Chile

AUTORIDAD NACIONAL PORTUARIA DEL PERÚ - Organo público descentralizado - Personalidad Jurídica de Derecho Público - Patrimonio propio - Autonomía; Administrativa, Técnica y Económica - Directorio y Gerente General - 2 representates del sector privado - 1 representate de los trabajadores

AUTORIDAD NACIONAL MARÍTIMO PORTUARIA DE EL SALVADOR - Instutución Autónoma de Servicio Público - Personalidad Jurídica - Patrimonio propio - Autonomía; Administrativa, Técnica y Económica - Consejo Directivo y Director Ejecutivo - 2 representates del sector privado

AUTORIDAD NACIONAL MARÍTIMO PORTUARIA DE PANAMÁ - Organo público descentralizado - Personalidad Jurídica - Patrimonio propio - Autonomía; Administrativa, Técnica y Económica - Director General

INSTITUTO NACIONAL DE ESPACIOS ACUATICOS E INSULARES DE VENEZUELA INEA - Òrgano público descentralizado - Personalidad Jurídica de Derecho Público - Patrimonio propio - Autonomía; Administrativa, Técnica y Económica - Consejo Directivo - Fondo de Desarrollo

PRINCIPIO DE LA DESCENTRALIZACION ARGENTINA: Entregó jurisdicción a los Gobiernos Federales Creo la figura jurídica de Puertos Autónomos: Bahía Blanca, Santa Fe, Rosario y Quequen BRASIL: Entregó jurisdicción a los Gobiernos Federales Creo la figura jurídica de Puertos Organizados. COLOMBIA: Creo las Sociedades Portuarias Regionales CHILE: Creo 10 empresas autónomas

ECUADOR 4 Autoridades Portuarias Locales MÉXICO Creo la figura especial de las Administraciones Portuarias Integrales, API, PANAMÁ Licitó los Puertos separadamente PERU Autoridades Portuarias Locales VENEZUELA Entregó jurisdicción a los Gobiernos Federales

A LAS DECISIONES GUBERNAMENTALES PERÚ: Como miembros del Directorio las Autoridades Portuarias 2 Representantes del Sector Privado 1 Representante de los Trabajadores EL SALVADOR: 2 Representantes del Sector Privado

PROBLEMAS REGULATORIOS MECANISMOS PARA LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS: Arbitraje; Conciliación previa RENEGOCIACIÓN DE CONTRATOS; Normas cerradas de las legislaciones; necesidad de que exista una cláusula especial al respecto ASIGNACIÓN DE RIESGOS; Tema nuevo; evaluación y distribución de riesgos políticos, económicos, financieros, etc FINANCIACIÓN DE LAS OBRAS; Tema poco difundido y sujeto a discusión y regulaciones READECUACIONES A LOS MARCOS JURÍDICOS; Se deben evaluar y ajustar constantemente

CONCLUSIONES BUENOS RESULTADOS EN CUANTO A: Bajar costos de paso de cargas por los puertos Aumento de rendimientos de carga y descarga de mercancías Menores estadías de las naves en puerto Mayor eficiencia y orden operativo PROBLEMAS EN CUANTO A : Costo Social Adecuación de normas conexas Responsabilidades de operadores y concesionarios Control del Estado

Conclusiónes Es importante dar seguridad jurídica a los inversionistas privados Es conveniente dictar una Ley General de Puertos Es importante tener presente las siete alternativas diferentes de participáción Público/Privada

MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN Dr. Diego Sepúlveda Consultor CIP/OEA dsepulvedaw@yahoo. com