Center for Arbejdsmarkedsforskning CARMA Erfaringerne med brugen af

Center for Arbejdsmarkedsforskning, CARMA Erfaringerne med brugen af eksterne leverandører i beskæftigelsespolitikken Thomas Bredgaard, lektor, ph. d. , Center for Arbejdsmarkedsforskning ved Aalborg Universitet (CARMA) [email protected] aau. dk Arbejdsmarkedskommissionen, 21. feb. 2008

De to store beskæftigelsesreformer 1. Indholdsskifte i beskæftigelsesindsatsen – Hurtigst muligt i arbejde – Det skal kunne betale sig at arbejde – Neddrosling af uddannelsesaktivering 2. Nye styringsformer på beskæftigelsesområdet • Decentralisering af driftsansvar og centralisering af styring • Lokale jobcentre • Udlicitering • Kontraktstyring

Hvorfor udlicitering? 1. Højere effektivitet 2. Bedre kvalitet 3. Mindre bureaukrati

Former for offentlig styring Konkurrence Offentlig regulering Lav Høj Bureaukratisk model Kontraktstyring (regler) (interne kontrakter) Lav Leverandørmodel (aftaler) JC Udbudsmodel (eksterne kontrakter) Kilde: E. Sol & M. Westerweld (2005): Contractualism in employment Services”, Kluwer Law International.

Undersøgelsesspørgsmål 1. Hvordan fungerer en udbudsmodel på beskæftigelsesområdet i. f. t. intentionerne? 2. Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for indholdet i beskæftigelsespolitikken? 3. Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for de politiske styrings- og reguleringsmuligheder?

To faser i implementering af udbudsmodellen i Danmark 2003 -2006: • Udlicitering af kontaktforløb for at skabe volumen • Ressourcestrategi frem for kompetencestrategi • Forsikrede ledige: Markant udvidelse af eksisterende marked • Ikke-forsikrede ledige: Sporadiske erfaringer 2007 • Brug af ”andre aktører” i nye lokale jobcentre (Beskæftigelsesministerens handlingsplan fra 2005) – Ingen minimumskontaktforløb til ”andre aktører” – Klar arbejdsmarkedspolitisk begrundelse for afgrænsede målgrupper – Én national betalingsmodel – Mere central styring (ny betalingsmodel, resultatopfølgning, tilsyn og kontrol)

Det danske beskæftigelsessystem (fra 2007) Statslig finansiering af forsørgelse og indsats Serviceudbud Beskæftigelsesministeren Driftsregion. Rammeudbud Beskæftigelsesregion BER RBR Overvågning og opfølgning på effekter og resultater Jobcentre Tvangs. B udlicitering Udbud S K C LBR K Måltal KB Kommunal finansiering af forsørgelse og indsats

Beskæftigelsesministeren » Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor der på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden. « (Nyt fra Beskæftigelsesministeriet 2004).

Andel af forsikrede ledige, som henvises til ”andre aktører” (20032007) Kilde: www. jobindsats. dk

Markedsstruktur • Et gennemsigtigt og ustabilt marked forsikrede ledige – Central udbuds- og betalingsmodel for at øge transparens og mindske transaktionsomkostninger – Økonomisk risiko overflyttes til udbyder – Stærk priskonkurrence – Faldende volumen (kort sigt) – Begrænset reel valgfrihed • Et uigennemskueligt og (formentlig) voksende marked for ikke-forsikrede ledige – – Ikke udbudspligt for kommunerne Bedre muligheder for partnerskab og brug af leverandørmodeller Jobcentre oplever markant produktionspres (refusionsregler) Krav om opstilling af måltal og strategi for AA

Antal rammeaftaler og markedsandele Antal rammeaftaler, 2003 Andel i procent, 2003 Antal rammeaftaler, 2005 Andel i procent, 2005 Antal rammeaftaler 2007 Andel i procent, 2007 Private virksomheder 94 51% 222 62% 83 79% Uddannelsesinstitutioner 38 20% 59 16% 5 5% Fagbevægelsen/ a-kasser 25 13% 44 12% 3 3% Konsortier 19 10% 16 4% 13 12% Andre 10 5% 19 5% 1 1% I alt 186 99% 360 99% 105 100% Kilde: Oplyst af Arbejdsmarkedsstyrelsen. 2007 -tal p. b. a. AMS anden-aktør katalog, dateret 1/7 -07, egne optællinger.

”Fordele” ved udlicitering 1. Understøtter et politisk motiveret ønske om implementering af en ”work first” tilgang (fokus på økonomiske incitamenter, hurtigst muligt i beskæftigelse, ethvert job er et godt job) 2. Understøtter sortering af ledige borgere ift. ”investeringsegnethed” (effektiv ressourceudnyttelse) 3. Understøtter styring af ressourceforbruget i beskæftigelsespolitikken (organisatorisk omstrukturering flyttes fra offentlig til ”privat” sektor)

Dilemmaer • • At balancere markedet usynlige hånd med statens styrende hånd At overleve på markedet eller forny markedet At matche målgruppens behov og forudsætninger med udbudte redskaber og tilbud At blæse og have mel i munden: Bedre og billigere At balancere tillid og samarbejde med ”åben og fair” konkurrence At få viden om hvad der sker på markedet og sikre udbydernes autonomi og metodefrihed At bruge ”andre aktører” som supplement eller erstatning for de lokale jobcentre

Kan udlicitering og ”andre aktører” bidrage til højere beskæftigelse? • Mere effektiv jobformidling? – AA fungerer primært som systemets forlængede arm – AA benytter sjældent eget virksomhedsnetværk eller har bedre arbejdsmarkedskendskab end myndighederne – Resultater og effekter er (indtil videre) stort set ukendte • Strammere rådighedskontrol? – AA har fået kompetence til myndighedsudøvelse (LAB) – Ledige som ”kunder”: tillid afgørende • Aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate ledige og rummelighed? – Udbuds- og betalingsmodeller giver stærke incitamenter til creaming og parkering – Langsigtede og helhedsorienterede indsatser sikrer ikke overlevelse på markedet – Metodeudvikling og innovation er et særsyn

Anbefalinger • Specialiserede udbud (afgrænsede opgaver og målgrupper) • Specialiserede leverandører • Kombiner udbuds- og leverandørmodel • Faste priser (med mulighed for bonusaflønning) • Generel finansiel dækning af beskæftigelsespolitiske standardtilbud fra bestiller

Politikanbefalinger I Målrettede udbud fremfor en fuldskala udlicitering • Typer af opgaver: Sammenhængende og intensive indsatser fremfor driftsmæssige, standardiserede eller myndighedslignende opgaver • Typer af udbydere: Identifificere specialiserede udbydere (andre aktører), der besidder særlige kompetencer som de offentlige myndigheder ikke har (f. eks. i relation til særlige målgrupper, innovative tilgange og redskaber) • Typer af målgrupper: Idfentificere de målgrupper, hvor andre aktører har specialiserede kompetencer, og dermed kan gøre en positiv forskel. Opmærksomhed på at en udbudsmodel ofte medfører en tendens til at prioritere de stærkeste og parkere de svageste ledige.

Politikanbefalinger II Kombiner udbuds- og leverandørmodel • Offentlige og åbne udbud kan anvendes til at skanne markedet for potentielle udbydere. Med markedskonsolidation og erfaringer kan foretrukne udbydere udvælges på mere leverandørlignende vilkår. Skaber tillid fremfor institutionaliseret mistillid • Kortere kontraktperioder i udgangspunktet (2 år). Leverandørmodellen kræver længere kontraktperioder (5 år)

Politikanbefalinger III Fair betalingsmodeller • Faste priser og bonus. Faste priser beskytter mod nedadgående prisspiraler og medfølgende mangel på kvalitet i indsatserne. Bonus skal kun anvendes, hvor udbyderne kan udgøre en positiv forskel (tilføre værdi – added value). Faste priser kan følge konjunkturudvikling (ledighedsudvikling) • For at sikre en realistisk prissætning må der være sikker (politisk og administrativ) afklaring af enhedsomkostninger • Offentlig finansiering af længerevarende og væsentlige indsatser, hvor kortsigtede effekter er usikre (f. eks. uddannelse) – riskoen skal ikke entydigt placeres hos udbyderne (andre aktører)

Politikanbefalinger IV Styring og regulering af markedet - Tillid til udbyderne og fastholdelse af metodefrihed Monitorering af såvel indsatsernes indhold som effekter Udvælgelse af foretrukne udbydere også på kvalitet af indsatser Udbudmodellen er et supplement ikke en erstatning for et offentligt beskæftigelsessystem. Det offentlige system bør ikke privatiseres. Bevar de offentlige beskæftigelsesmyndigheders kernefunktioner: Arbejdsmarkedsanalyse- og overvågning, formidling (flaskehalsbekæmpelse), mv. , samt aktiveringsopgaven for målgrupper, der ikke sendes i udbud.

Anbefalet litteratur • Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2006): Udlicitering af beskæftigelsespolitikken - Australien, Holland & Danmark, København: DJØF-forlaget. • Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Jobcentre i spændingsfeltet mellem stat og kommune, Social Årsrapport 2007, CASA og Socialpolitisk Forening (s. 47 -55). • Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Implementing Public Employment Policy: What happens when Non-Public Agencies takes over? , International Journal of Sociology and Social Policy, vol. 27, no. 7/8, pp. 287 -301. • Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Quasimarkets in employment policy in Australia, the Netherlands and Denmark, CARMA research paper, 2007: 06.

Aktuelle forskningsprojekter 1. Implementering af beskæftigelsesindsatsen i kommunale jobcentre (2007 -2008) – Er der sket et skifte i indholdet af beskæftigelsesindsatsen efter implementeringen af den nye jobcenterstruktur? – Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til kommunale jobcenterchefer – Forventes at udkomme i efteråret 2008 2. Nye styringsformer og implementeringsprocesser i regionale og lokale beskæftigelsesråd (2007 -2008) – Hvilken betydning har regionale og lokale beskæftigelsesråd for samarbejdet omkring implementeringen af den aktive beskæftigelsesindsats? – Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til samtlige RBR og LBR medlemmer samt sekretariater – Forventes at udkomme i efteråret 2008