Burgerparticipatie in Vlaamse steden Naar een innoverend participatiebeleid

Burgerparticipatie in Vlaamse steden Naar een innoverend participatiebeleid Het verslag van de Commissie Keulen

Opbouw van de presentatie • Wie, wat, hoe en waarom? • Participatie: ‘Anders kijken’ • Participatie: ‘Anders organiseren’ 22

Wie, wat, hoe en waarom? Situering van de werkgroep Wat gebeurt nu en straks? Positie van de werkgroep Doel van de werkgroep …Innoverend participatiebeleid 3

Situering van de werkgroep • Geïnstalleerd door Minister Keulen • Kerngroep van deskundigen • Werkgroep met stadsbestuurders – Kritische reflectie over alle teksten: ‘Is het herkenbaar? Verwoordt het relevante vragen? ’ – Gegroeid uit interactie 44

Wat gebeurt nu en straks? • 31 maart: publieke presentatie • Publicatie verkorte brochure (20 p) voor ruime verspreiding • Debat op maat in de steden, georganiseerd door het Kenniscentrum Vlaamse steden i. s. m. Team Stedenbeleid (Vlaamse overheid) 55

Positie van de werkgroep • Debat en inbreng komen op tijd – Behoefte en vragen in de steden: ‘Hoe moet het nu verder? ’ – Veel initiatief en zoektocht naar vernieuwing in het veld – Maar: weinig empirisch materiaal voorhanden (ook voor het rapport) 66

Doel van de werkgroep • Versterken van competenties – Door een kader te weven doorheen de praktijk – Prikkelen en doen denken – Materiaal voor zelfevaluatie en publiek debat • Beleidsaanbevelingen – Voor burgers, burgermaatschappij en stadsbestuurders – Voor de Vlaamse overheid 77

Innoverend participatiebeleid • Innoverend – ‘Anders kijken’ – ‘Anders organiseren’ • Beleid – Nood aan visie, evaluatie, debat, stadsbrede aanpak, systematiek, investeren in middelen 88

Participatie: ‘Anders kijken’ 9

Een werkmodel Burgers Politiek Participatiepraktijken Samenleving Besturen 10 10

Klassiek model = inspraak • De sterke representatiedemocratie – Politieke partijen als belangrijkste steun – Stabiele verhoudingen met een stabiel middenveld – ‘Wat vindt u van wat wij bedacht hebben? ’ • Prototype: de klassieke hoorzitting – Vaste inspraakvormen • Prototype: de adviesraden (cfr. cultuurpact) – Deze inspraak-‘cultuur’ sloeg neer in bestuurlijke arrangementen en structuren 11 11

(F)actoren veranderen… • Burgers – Spraakmakend, mondiger, autonomer • Politiek – De-centrering van politieke partijen – Legitimiteitsverlies • Burgermaatschappij – Informalisering, individualisering, netwerking • Samenleving – De ‘iserings-samenleving’ • Lokale besturen (1977 -2009) – Sterke aanwas van taken naar aantal en complexiteit – Professionalisering (politiek en ambtelijk) – Verzelfstandiging, PPS, regie…: stad in netwerken 12 12

…en dus ook de burgerbetrokkenheid • Basis en bemiddelingsrol van politieke partijen kalft af • Vaste verhoudingen met het middenveld eroderen • Middenveld implodeert, explodeert en vernetwerkt • Autonomisering/atomisering van burgerinitiatieven • Multi-cultureel in vele betekenissen 13 13

Verschuivende verhoudingen • Elke tijd heeft zijn participatiepraktijken – Het debat is dus nooit af • Als een samenleving verandert, dan moeten ook de participatiepraktijken veranderen • De geïnstitutionaliseerde praktijken en verhoudingen blijven in een stadsbestuur soms lang doorwerken (in cultuur en structuur) 14 14

Verschuivende verhoudingen • Tanende representatie als cultuur en als systeem geldt voor alle bestuursvormen in de stad, ook voor verenigingen en traditionele adviesraden • Dalende praktijk en vertrouwen in dat type van representatie betekent geen dalend vertrouwen in politiek • De aard van het politiek engagement verandert en sluit meer aan bij de civiele participatie 15 15

Verschuivende verhoudingen • De lokale agenda is minder stuurbaar en voorspelbaar, grilliger – Sluit minder aan bij het besluitvormingsproces in de representatie-democratie: agendavormingplan-beslissing-uitvoering – Veel traditionele inspraak is gericht op ‘planvorming’ op het ritme en volgens de agenda van het representatief systeem – Civiele actie en initiatief zijn meestal gericht op doen en volgen eigen agenda 16 16

Nood aan herijking • De stad als platform – In de stad komen alle moderne en complexe thema’s samen (complex in problematiek, in ‘oplossingen’ en de weg daarheen) – Daarrond kan gemeenschap zich vormen, gemeenschap van wie samen woont, werkt, leeft… – Bewoners en gebruikers 17 17

Nood aan herijking • Wat is dan participatie? – Doorheen discussie, debat en actie in de stad vormt ‘beleid’ zich: ‘Welke keuzes maken we? ’ – Participatie: • Over betrokkenheid en draagvlak • Bevraagt en beïnvloedt mensen in denken en doen • Vormt de meningen en houdingen van burgers onderling, van bestuurders, van ambtenaren, van experten – Doorheen participatie worden bewoners en gebruikers ‘burgers’ van een stad 18 18

Deel zijn en deelnemen • ‘Deel zijn van’ en ‘deelnemen aan’ – Deel zijn van: Toegang tot aspecten van het ‘goede’ leven – Deelnemen aan: Betrokkenheid bij vormgeving van samenleving • Participatie is een debat over in- en uitsluiting – Mensen niet opsluiten in een groep of categorie 19 19

Kijk op de burgers • Burgers zijn veelvorming • Burgers zijn veelkleurig • Burgers participeren: – Op verschillende momenten – Op verschillende manieren – Rond verschillende thema’s – En verschillend in de tijd 20 20

Van bloembak tot stationsomgeving • Participatie is niet noodzakelijk leuk en fotogeniek • Participatie is niet noodzakelijk consensusgericht • Participatie gaat over bloembakken maar ook over stationsomgevingen, tunnels, bruggen… 21 22

Democratie-in-actie • Participatie is aanpakken, dingen doen, initiatief nemen of steunen • Participatie is verandering in denken en doen en gebeurt niet alleen door woorden • Participatie is bezig zijn, bezorgd zijn, interesse, engagement, emotie, beleving, toe-eigening, eigenaarschap • Participatie: democratie-in-actie 22

‘Anders kijken’ naar… • De visie slaan we om in aandacht voor volgende aspecten: – Relatie overheid-burgermaatschappij – Participatie doet de stad bewegen: stadsbrede bewegingen en stadsprojecten – De wijk in het participatiebeleid 23 23

Burgermaatschappij • Organisaties, bewegingen, activiteiten beheerd door burgers in de sfeer tussen het private, de markt en de overheid • Een bloeiende burgermaatschappij vervult essentiële basisfuncties voor participatie • Burgermaatschappij verandert: Informalisering, individualisering, netwerking 24 24

Burgermaatschappij • Klassieke inspraak: Van binnen naar buiten denken • Omgang met burgermaatschappij vergt van buiten naar binnen denken – Bestuurders betrokken bij de kracht in de samenleving – Vertrekken van de leefwereld en niet van de beheerswereld – Burgerschap (h)erkennen en stimuleren, ondersteunen en versterken 25 25

Burgermaatschappij • Hybride burgermaatschappij – Burgerinitiatief verweven met private instellingen, met (semi)publieke diensten • Betrokkenheid van professionelen uit private en/of publieke organisaties – Kijk op en zorg voor subtiele netwerken in de stad – Scheiding privaat – publiek is vaak erg relatief 26 26

Burgermaatschappij • Het stedelijk/Vlaams ondersteuningsbeleid is onderdeel van het participatiebeleid – Is dat ondersteuningsbeleid aangepast aan de veranderde burgermaatschappij ? – Zijn de overlegvormen aangepast (adviesraden bijvoorbeeld)? 27 27

Burgermaatschappij • Vitale coalities: het bestuur participeert – Kennis zit vaak bij burgers/organisaties • Beleid beoordelen op effect op burgerinitiatief • Burgers verleiden om in actie te komen: Kansgedreven beleid • Representatie van het willen doen, niet alleen door er te zijn of te willen praten 28 28

Burgermaatschappij • Vitale coalities: partnerschap – Brede partnerschappen (PPS in vele vormen) – Partnerschappen op afroep (bestuur krijgt uitnodiging) – Beleidspraktijkgerichte partnerschappen versus planningsgerichte ‘inspraak’ van afstandelijke ‘partners’ 29 29

Burgermaatschappij • Kritische vragen – Kritisch tav burgermaatschappij zelf • Geen exclusieve • Zelf (ook) niet altijd participatief • Mechanismen van in- en uitsluiting – ‘Hoe zit de balans tussen professionalisering (van binnen naar buiten) en burgermaatschappij in onze stad? ’ – ‘Zijn onze samenwerkingsvormen nu vitaal of fataal voor de burgermaatschappij? ’ – Nadenken over rol van de overheid als essentiële vaardigheid en noodzaak (deel van het participatiebeleid) 30 30

Participatie doet de stad bewegen • Participatie krijgt vorm en groeit in stadsbreed debat en beweging • Stadsbrede acties en programma’s komen zowel van bestuur als van burgermaatschappij • Laat dingen gebeuren, stimuleer en hou afstand of doe het niet 31 31

Participatie doet de stad bewegen • Stadsproject – Inspraak bij planning versus participatie in het hele traject • Zogenaamde uitvoering verbergt reeksen beslissingen en keuzes • Beheer, inrichting: tijd en ruimte voor toeeigening – Gevaar van cultuur als glijmiddel (nieuwe routine? ): • Gevoelens van mensen zijn geen speelgoed 32 32

Participatie doet de stad bewegen • Interactie maakt projecten – Participatie: verrijkende interactie voor alle betrokkenen (politici, burgers, ambtenaren en experten) – Vergt professioneel management van projecten en processen – Verhouding juridische procedures en processen is in onevenwicht: agenda van de Vlaamse overheid 33 33

De wijk als platform • De wijk als platform voor burgerbetrokkenheid, van voordeur tot wereld • Zit er een strategie achter en is die duidelijk? 34 34

De wijk als platform • Maatwerk – Wijken verschillen – Burgers in wijken verschillen • Beleving van en effecten op mensen staan centraal • Beleving is integraal, aanpak vaak sectoraal 35 35

Participatie: ‘Anders organiseren’ 36

Enkel mensenwerk? • Personen maken zeker verschil (motivatie, geloof, inzet, leiderschap, …) maar het is niet juist dat participatiepraktijken alleen ‘van personen afhangen’ • De bestuurlijke organisatie doet ertoe: Werkt door op participatiepraktijken en is dus niet neutraal • Het belang van de ‘rules-in-use’: De feitelijke praktijken achter de retoriek en de formele regels 37 37

Bestuurlijke organisatie • Bestuurlijke organisatie omvat: – de cultuur (open, innovatief, …) – de structuur (indeling van diensten, verzelfstandiging, …) – de processen in de organisatie (tradities van beleidsvorming en managementroutines) • Bestuurlijke organisatie verandert zelf ook 38 38

Ambtelijke professionalisering • De ambtelijke professionalisering neemt toe • Effect in positieve zin: – Meer capaciteit voor participatiepraktijken – Netwerken van ambtenaren • Effect in negatieve zin: – Druk naar meer eigen ambities, eigen plannen – Sterker sector-handelen (elke sector eigen praktijken) – Interne bureaupolitiek (strijd om de wijk bijvoorbeeld) 39 39

Ambtelijke professionalisering • Ambtenaren maken in participatiepraktijken eigen keuzes en die werken door – tijdens processen, in interactie met burgers, in keuzes over strategie, over praktijken van participatie – ambtenaren zijn dus niet neutraal 40 40

Politieke professionalisering • De politieke professionalisering in steden is sterk toegenomen (schepenen en burgemeesters) • ‘Naar welke soort activiteiten gaat de toegenomen tijd voor het mandaat? ’ – ‘Meer tijd voor politiek of voor meer beheer? ’ • De kloof met de raadsleden vergroot 41 41

Stad wordt concern • Stadsbestuur werkt steeds meer in of met netwerkverbanden: – Stad en OCMW – PPS, vzw’s, AGB, intergemeentelijke vormen – In die stelsels: centrale rol van schepenen/burgermeesters/ambtenaren – Vergroot de kloof met de gemeenteraad nog meer 42 42

Stad wordt concern • Concern: kansen en gevaren – Meer beleidsvormende eenheden = meer toegangen voor burgers – Besluitvorming en verantwoordelijkheid verplaatsen zich, geslotenheid en ondoorzichtigheid 43 43

Bestuurlijke bouwstenen voor participatief beleid • • Organisatie op stadsniveau Management van beleidsprocessen Instrumenten voor participatief beleid Participatieve houdingen en vaardigheden 44 44

Organisatie op stadsniveau • De basisdienstverlening aan het loket: – de kwaliteit van de democratie op kleine schaal: welke cultuur, zijn mensen betrokken bij de dienstverlening? • Basisverhouding tussen stad en OCMW: – Bv: elk apart in de wijk? 45 45

Organisatie op stadsniveau • De positie en de rol van de gemeenteraad in de verhouding tussen participatieve en representatieve democratie – Algemeen marginale rol – Volksvertegenwoordigende en controlerende rollen zouden kerntaken moeten zijn: • In contacten met burgers • Als intermediair voor burgers • Forum voor publiek debat • Koppeling met en rol in participatieve processen – Vergt ondersteuning en statuut (oude eis) – Raadslid zijn zou ambitie moeten zijn 46 46

Organisatie op stadsniveau • Ondergebruikte artikelen – Art 42 • Participatieverordening en spelregels – Art 199 -200 • Ontwikkelen van participatiepraktijken (voorbereiding, dienstverlening, beleidsevaluatie) – Art 99 en 265: • Interne controle en externe audit (? ) 47 47

Organisatie op stadsniveau • Is er participatiebeleid op stadsniveau? – Beleid: Systematiek, evaluatie, effecten, debat – Veel losse initiatieven, gebonden aan diensten en aan personen – Communicatiedienst staat nagenoeg volledig los van participatiepraktijken – Participatie wordt zelden als een deel van het management gezien, het komt er meestal bij – Effect van beleid op burgers, burgermaatschappij is zelden object van effect-inschatting (burgerschapseffectmeting? ) 48 48

Organisatie op stadsniveau • Organisatie: – Projecten: • Projectmanagement als problematiek op zich • Participatie als deel van projectmanagement – Wijk- en gebiedswerking: • Politieke en ambtelijke dekking / mandaat ? • Goedbedoeld maar marginaal in eigen organisatie of sterk ingebed ? – Stadsbrede initiatieven: • Omgang met / steun en middelen voor stadsdebat, in vele vormen 49 49

Organisatie op stadsniveau • De stem van de frontlijn – Frontlijn: één woord, veel betekenissen (wijkagent, parkeerwachter, buurtwerker, . . . ) – Sterke toename in aantal en kwaliteit, nieuwe realiteit – Frontlijn bepaalt imago van bestuur – Fijnmazig netwerk rond dagelijkse contacten is een sterkte maar ook gevaar op verlies van vertrouwen – Frontlijn: vaak de laatste schakel (top-down), maar die ervaringen zouden uitgangspunt moeten zijn • Maatwerk start hier 50 50

Organisatie op stadsniveau • Het concern vanuit het frontlijnperspectief: – De stem van de frontlijn in het concern versterken en inbedden – Het concern organiseren vanuit de frontlijnervaringen – Geen onrealistische verwachtingen tav de frontlijnwerkers • Personeelsbeleid gericht op sterke frontlijners: – Selectie en werving – Vergoeding, overuren, compensaties – Coaching en competenties 51 51

Management van processen • Werken met open processen en inbouwen in de organisatie • Professionaliteit van procesopvolging • Mandaat van procesmanagers • Koppeling van procesdynamiek aan procedures van representatiedemocratie – integratie is essentieel voor verrijkte representatie (zie rol gemeenteraad) 52 52

Management van processen • Procesmanagement: – Tijdens processen • Communicatie, spelregels, timing, … – Over processen (meta-benadering) • Stuurgroepen, terugkoppeling gemeenteraad, betrokkenheid politici 53 53

Instrumenten voor participatief beleid • Participatie-instrumenten en – praktijken worden instituties: – Zelf weerstandig tegen participatie en verandering – Beoordeling van effecten op creativiteit, dynamiek van burgerinitiatief in burgermaatschappij? – Zie vitale coalities en ondersteuningsbeleid 54 54

Instrumenten voor participatief beleid • Adviesraden: – Er is nauwelijks ‘adviesradenbeleid’: geregelde evaluatie, bijsturing, … – Er zit veel variatie in de adviesraden: • Tussen verzuilde tradities en nieuwe adviesraden • Tussen steden – Voordelen van adviesraden: • • Permanentie (overstijgt het tijdelijke van een project) Breedtezicht op thema’s (overstijgt het projectmatige) Informatiespreiding en informatie-opbouw Coalitie-vorming, netwerking en samenwerking 55 55

Instrumenten voor participatief beleid – Problemen bij adviesraden vanuit participatief oogpunt: • Adviesraden zijn een deel van de representatieproblematiek – ‘Waarop steunen adviezen, hoe legitiem zijn ze? ’ • Adviesraden die instituties worden, zijn gesloten – Bv: Cultuurraden, ‘bejaarden’-raden, … • Zeker in grotere steden: kloof tussen praktijken en de agenda • Grens tussen publiek debat, belangenverdediging en besluitvorming is dun en onduidelijk: – Verrijken of versmallen adviesraden het publiek debat en de besluitvorming ? – Belangenverdediging van verenigingen is legitiem maar is niet gelijk te stellen met publiek debat 56 56

Instrumenten voor participatief beleid • Begroting – Begrotingscyclus is een eigen besloten wereld, lijkt los te staan van participatiepraktijken – Werken met een participatieve begroting, uitmondend in (afspraken over): • • Wijkbudgetten, Stadsbrede initiatieven, Stadsprojecten, Vitale coalities – Kan zo tot kwaliteit bijdragen 57 57

Participatieve houdingen en vaardigheden • Focus op ambtenaren en politici: – Integraal deel van vorming en opleiding – Rolprofielen van raadsleden, schepenen – Kennisdeling en kennisontwikkeling 58 58

Participatieve houdingen en vaardigheden • Focus op burgers: – Burgerschapsvorming – Leren door te doen, het plezier van het doen – Coaching, begeleiding, ondersteuning • Fonds voor externe ondersteuning per stad ? • Externe fondsen voor ondersteuning ? – Indirecte ondersteuning van vorming via acties door en in de burgermaatschappij 59 59

Vlaanderen als stedelijk bestuur • Participatiepraktijken: mix van stedelijke acties en interventies van Vlaamse overheid 60 60

Zes lijnen met Vlaanderen • Effecten van het organisatorisch bestuurlijk kader (gemeentedecreet) • Rechten van burgers in procedures – Balans procedures en processen • Effect van Vlaamse bestuurlijke organisatie op bestuurspraktijken – Participatieverplichting in opgelegde plannen – Nood aan interactieve evaluatie van praktijken en effecten 61 61

Zes lijnen met Vlaanderen • Vlaamse overheid als regulator van participatie in maatschappelijke sectoren – Verhouding Vlaamse overheid – burgermaatschappij • Effecten van Vlaams beleid op lokaal burgerinitiatief • De Vlaamse overheid als stadsbestuur – Als actor in de stad 62 62