Avaliao de Custo nos Programas e Projetos de

Avaliação de Custo nos Programas e Projetos de Defesa Outubro de 2018 Alexandre Robson Reginaldo Oliveira

SUMÁRIO INTRODUÇÃO § Antecedentes das fiscalizações do TCU sobre os programas/projetos de Defesa § Importância do assunto DESENVOLVIMENTO § Boas práticas internacionais de estimativa de preço e de custos de programas de defesa § Arcabouço normativo nacional sobre estimativa de preço e de custos de programas de defesa § Boas práticas de referência incorporadas CONCLUSÃO § Medidas necessárias para superação dos problemas levantados 1/35

Antecedentes das fiscalizações do TCU sobre os Programas de Defesa Foco na gestão e governança dos programas, em razão: • Elevada complexidade técnica • Estágio inicial de implantação e longa duração • Insuficiência de pessoal capacitado e qualificado e alta rotatividade • Estrutura organizacional dos programas abrangente • Pouca experiência: ‐ Gestão de programas e projetos complexos ‐ Utilização de metodologias de referência de gestão ‐ Gerenciamento e controle de acordos de compensação 2/35

Antecedentes das fiscalizações do TCU sobre os Programas de Defesa Fiscalização Processo 1. Auditoria no Reaparelhamento da Marinha 015. 454/2008 -5 2. Levantamento Operacional no Programa de Desenvolvimento de Submarinos e no Programa Nuclear da Marinha 013. 537/2009 -9 3. Auditoria na estrutura de gestão dedicada à condução do Prosub e do PNM 008. 299/2010 -2 4. Levantamento no Projeto H‐XBR de aquisição de 50 helicópteros para as três Forças 009. 996/2010 -9 5. Auditoria na dinâmica orçamentária e financeira do Prosub 027. 921/2010 -7 6. Auditoria nas obras do estaleiro e da base naval em que serão fabricados, mantidos e operados os novos submarinos 027. 943/2010 -0 7. Auditoria nos processos de transferência de tecnologia do Prosub e do Projeto H‐XBR 005. 910/2011 -0 8. Levantamento no Ministério da Defesa 018. 930/2011 -5 9. Levantamento para conhecer o Programa de Reaparelhamento da FAB 023. 691/2012 -3 10. Levantamento para conhecer o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron) 016. 424. 2013 -1 11. Auditoria Operacional para avaliar a gestão do Projeto‐Piloto do Sisfron com base em riscos 025. 650/2014 -9 3/35 12. Acompanhamento para identificar o impacto dos contingenciamentos nos projetos de defesa 005. 066/2016 -6

Auditoria no Programa Guarani em 2017 Objetivo Avaliar a aderência da metodologia de estimativa de custos com a empregada pelo Government Audit Office dos Estados Unidos (GAO) e os riscos para a sustentabilidade do programa a longo prazo decorrentes de eventuais falhas no processo de precificação, ao não se considerar o ciclo de vida dos blindados bem como critérios de referência para estimativa de custos. Primeiro trabalho do TCU com foco na precificação de programas de defesa 4/35

Importância da estimativa de custos e de preço para o êxito dos Programas de Defesa • Evitar subestimativa dos custos com os seguintes efeitos: ‐ Riscos à sustentabilidade econômico‐financeira por desconhecimento de todos os seus custos. ‐ Frustração dos seus objetivos (redução excessiva do escopo e obsolescência) ‐ Descontrole orçamentário ‐ Indisponibilidade dos meios de defesa no médio/longo prazo por falta de recursos mínimos para sua operação e manutenção ‐ Alongamento indefinido do cronograma de execução 5/35

Importância da estimativa de custos e de preço para o êxito dos Programas de Defesa • Evitar sobrepreço e superfaturamento dos contratos celebrados no âmbito dos programas; • Dispor de bases confiáveis para renegociação de preços contratuais; • Controle e atualização dos custos para auxiliar as tomadas de decisão sobre os programas • R$ 557 bilhões até 2031 (PAED/2013 – 39 projetos e 224 subprojetos) 6/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Antecedentes nos EUA • GAO e DOD iniciaram pesquisas e estudos sobre o tema na década de 1960 • Publicação pelo GAO, em 1972, de influente estudo com boas práticas • Atividade estruturada no DOD desde àquela época, de responsabilidade do Órgão de Análise de Sistemas • Atividade regulada por meio de lei • Criação no DOD, em 2009, do Órgão de Avaliação de Custos e de Programa (Office of Cost Assessment and Program Evaluation - CAPE) 7/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Antecedentes nos EUA Características do CAPE: • Equipe superior a 160 pessoas (civis e militares) • Titular nomeado pelo Presidente dos EUA, após aprovação do Senado • Reporta‐se diretamente ao Ministro da Defesa • Competências estabelecidas em lei, entre as quais se incluem a verificação de todas as estimativas e análises de custos de programas estratégicos de aquisição de Defesa 8/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Conceito (GAO) É a agregação de elementos de custo individuais, usando dados válidos e métodos consagrados, para estimar os custos futuros de alguma coisa, baseado naquilo que é conhecido hoje. 9/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Por que estimar custos? (GAO) Para suprir déficit de informações relevantes para a tomada de decisões, podendo servir aos seguintes propósitos: • Seleção de alternativas • Definição de orçamento • Controle dos custos de um projeto • Negociação de preços e custos 10/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Contexto decisório de estimativa de custos Decisões sobre programas e projetos • Seleção de alternativas • Definição de orçamento • Controle dos custos de um programa/projeto Decisões sobre o preço de um contrato • Negociação de preços e custos 11/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos 2. Estimar Custos Processos de gerenciamento de custos (PMBOK) 1. Planejar o Gerenciamento dos custos 3. Determinar o orçamento 4. Controlar custos 12/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Confiabilidade Precisão Abrangência Estimativa de qualidade 13/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Abrangente para considerar todo o Ciclo de Vida CUSTOS DE AQUISIÇÃO 14/35 30% OUTROS CUSTOS DO CICLO DE VIDA Pesquisa e Desenvolvimento Operação e Manutenção Produção em Série Descarte 70%

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Boas práticas comuns nas instituições de referência (GAO, OTAN e PMI) O H L A • Elaboração de plano de estimação de custos B A R T E D O S S E • Utilização de técnicas de estimação de custos consagradas PROC L A M FOR • Documentação exaustiva das estimativas de custos e • Atualização e aperfeiçoamento das estimativas de custos 15/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Conteúdo do Plano de estimação de custos • • • 5 W 2 H Declaração clara do que deve ser feito; What Atribuição de responsabilidades pelo desempenho Who Programação da realização de tarefas; When Declaração precisa dos critérios a serem usados para a conclusão de cada tarefa; How Coordenação de todas as tarefas necessárias; e How Alocação apropriada de recursos para o desempenho dessas tarefas How much 16/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Técnicas de estimativa de custos consagradas Formulação Conceitual Desenvolvimento Paramétrica Analogia Estimativas grosseiras 17/35 Produção Operação Extrapolação Manutenção Descarte Analogia Bottom-up Estimativas detalhadas Estimativas grosseiras

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Por que documentar exaustivamente as estimativas de custos? Para permitir a reconstrução da estimativa com os seguintes propósitos: • Atualização e aperfeiçoamento das estimativas; • Verificação independente das estimativas; e • Comparação com estimativas independentes 18/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Documentação exaustiva das estimativas de custos Requisitos • • • 19/35 Descrição de todos os passos para desenvolver a estimativa (memória de cálculo); Regras básicas, premissas e restrições consideradas para a elaboração da estimativa; Descrição da técnica de estimativa utilizada; Fontes dos dados; Faixa das estimativas possíveis e níveis de confiança; e Comparabilidade com estimativas de custos anteriores

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Por que atualizar e aperfeiçoar as estimativas de custos? • Reduzir o risco associado às premissas iniciais • Produzir informações precisas e confiáveis para a tomada de decisão • Compreende tanto mudanças no planejamento (cronograma e escopo) como utilização de técnicas de estimativa progressivamente mais sofisticadas • Estimativas de custos devem atender ao princípio da elaboração progressiva (PMBOK) • Processo contínuo e integrado ao ciclo de vida do programa/projeto 20/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Começando o Projeto Organizando e Preparando Realizando o Trabalho Preparar para Estimar Criar Estimativas Gerenciar Estimativas Aprimorar o Processo de Estimativa de Custos 21/35 Encerrando o Projeto

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Contexto decisório de estimativa de custos Decisões sobre programas e projetos • Seleção de alternativas • Definição de orçamento • Controle dos custos de um programa/projeto Decisões sobre o preço de um contrato • Negociação de preços e custos 22/35

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Estimativa de custos em negociações contratuais Países avaliados Gastos em Defesa > Brasil 23/35 < Brasil EUA Reino Unido Austrália Espanha Alemanha França Canadá Noruega

Boas práticas internacionais de estimativa de custos Estimativa de custos em negociações contratuais Definições do manual que regula as aquisições do Governo Federal EUA (Federal Acquisition Regulations - FAR) • Preço: custo + lucro • Análise de preço = exame preço sem avaliação dos itens de custo e do lucro • Análise de custos = revisão e avaliação de qualquer elemento de custo e do lucro para avaliação de sua razoabilidade Recomendado para situações não competitivas, quando não há referências de mercado. Situações não competitivas = Elevado risco de corrupção 24/35

Estimativa de custos em negociações contratuais de Defesa Elevado valor Investimentos Preço justo e razoável Baixa demanda Questões de soberania nacional Alta complexidade tecnológica Baixa competição 25/35 Baixa transparência Abertura Custos controle Risco alto corrupção

Estimativa de custos em negociações contratuais de Defesa Mecanismos comuns a diversos países: • Formulários padronizados, de utilização obrigatória, para submissão dos custos de propostas comerciais; • Listas dos custos contratuais admissíveis, parcialmente admissíveis e não‐ admissíveis; • Obrigação legal ou infralegal de abertura dos custos em contratos não‐ competitivos • Modelos e/ou diretrizes específicas para a definição do lucro em contratos não‐ competitivos; e • Cláusula contratual ou previsão legal de auditoria nos custos incorridos pelo fornecedor. • Aplicação em contratos acima de £ 5. 000 no Reino Unido e de U$$ 2. 000 nos EUA 26/35

Arcabouço normativo nacional sobre estimativa de custos de programas de defesa • Negapeb e Negaport (PMBOK) • Instruções Gerais para a Gestão do Ciclo de Vida dos Sistemas e Materiais de Emprego Militar, 1 a Edição, 2016 • Lei 8. 666/1993: art. 7º, §§ 2º, II; e 9º ‐ exige o detalhamento do custos unitários de obras e serviços, inclusive em dispensa e inexigibilidade. • Instrução Normativa 5/2017 da SLTI do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – regula o detalhamento dos custos unitários previsto na lei • Art. 26, inciso III, obriga a instrução do processo de inexigibilidade e de dispensa com a justificativa do preço, sem detalhar procedimentos a serem adotados para aferição da razoabilidade e justeza do preço de produtos sem referência de mercado • Jurisprudência do TCU, que aceita como justificativa da estimativa, interpretando a lei, preços anteriormente praticados • Lei 12. 598/2012 ‐ estabelece normas especiais para aquisições de defesa mais direcionadas ao fomento e ao desenvolvimento do setor de defesa, sem nada acrescentar aos dispositivos da Lei 8. 666 sobre justificativa de preços. 27/35

Detalhamento dos custos pela Negapep 10 arts. (104 a 113) 28/35

Arcabouço normativo nacional sobre estimativa de custos de programas de defesa Lei 8. 666/93 Art. 7 o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: § 2 o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: II ‐ existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; § 9 o O disposto neste artigo aplica‐se também, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação. 29/35

Arcabouço normativo nacional sobre estimativa de custos de programas de defesa Entendimento TCU sobre justificativa de preço em contratações não competitivas “Quanto ao preço, é certo que, mesmo nos casos de contratações diretas, deve ser justificado, a teor do art. 26, III, da Lei 8. 666/1993. [. . . ] E, nos casos de inviabilidade de licitação, este Plenário se manifestou, conforme subitem 9. 1. 3 do Acórdão 819/2005, no sentido de que, para atender o disposto no inciso III do art. 26 da Lei de Licitações, poder-se-ia fazer uma comparação entre os preços praticados pelo fornecedor exclusivo junto a outras instituições públicas ou privadas”. TCU, Acórdão 1565/2015, Plenário, Relator Min. Vital do Rêgo, Sessão de 24. 06. 2015 30/35

Boas práticas internacionais incorporadas Existente Sim Elaboração de plano de estimação de custos O S S E C O R P E D Documentação exaustiva das estimativas de custos A I C E D N Ê E T L S I A X E M R N I O F Atualização e aperfeiçoamento das estimativas de custos O H L A B S A A R C I T F Í E C D E Obrigação legal ou infralegal de abertura dos custos P S E S RA G E R Órgão de avaliação independente no Ministério da Defesa Utilização de técnicas de estimação de custos consagradas Não Em parte X X X Definição do lucro X Previsão legal ou contratual de Auditoria nos custos X Formulários padronizados para submissão dos custos de propostas comerciais X Listas dos custos contratuais admissíveis e não admissíveis X

Efeitos da inexistência de processo de trabalho formal e de normas específicas para estimativa de custos e de preços Programa Guarani Reais: • Sobrepreço não quantificado do suporte logístico e dos serviços integração sistema armas • Sobrepreço quantificado de R$ R$ 327. 008. 425, 20 e superfaturamento em relação a vtr paga • Riscos à sustentabilidade econômico‐financeira do Programa Guarani decorrentes de sua subestimativa Potenciais: • Frustração dos objetivos do programa • Superfaturamento do preço da plataforma VBTP‐MR por falta de transparência dos seus custos • Descontrole orçamentário do Programa • Indisponibilidade de vtr no médio/longo prazo por falta de recursos mínimos para operação e manutenção 32/35

Efeitos da inexistência de processo de trabalho formal e de normas específicas para estimativa de custos e de preços Portfólio dos Programas de Defesa Potenciais: • Risco à sustentabilidade econômico‐financeira dos programas decorrentes da subestimativa de seus custos • Risco de sobrepreço e superfaturamento dos contratos firmados 33/35

Índice Anticorrupção em Defesa da Transparência Internacional • Cobertura de 115 países • Avalia controles instituídos para combater corrupção • Ranking de seis bandas, sendo a “A” a melhor avaliação e a “F” a pior • Em 2015, Brasil classificado na banda “E” = risco muito alto • Menor ranking do G 20, junto com Arábia Saudita e China • Na dimensão “aquisições”, classificado na banda “D” = risco alto, sob a justificativa: “evidências que militares frequentemente contornam as leis de licitação e a maioria das compras são destinadas a fornecedores únicos, de forma não competitiva, opaca. ” 34/35

CONCLUSÃO Medidas propostas pela Secex. Defesa para superação dos problemas • Determinação ao MD e às três Forças Armadas para elaboração de normas de estimação de custos (ato infralegal) • Determinação ao MD de apresentação das ações para tratamento de risco crítico potencial de superfaturamento dos contratos de defesa (Projeto de lei) • Recomendações ao Exército para atualizar as disposições da Negapeb a respeito de gerenciamento de custos com o PMBOK • Recomendação ao MD para implementação de um órgão de avaliação de custos de programas e projetos de defesa 35/35

MUITO OBRIGADO! Alexandre Robson Reginaldo Oliveira Diretor da Secex. Defesa (61) 3316‐ 7399 secexdefesa@tcu. gov. br

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