Auditora Especial de Desempeo Auditora Nm 484 Auditora

Auditoría Especial de Desempeño Auditoría Núm. 484 “Auditoría de Desempeño al Programa de Carrera Magisterial” Cuenta Pública 2007 Abril 2009 1

Índice I. Contexto 3 II. Política Pública 11 III. Universal Conceptual de Resultados 23 IV Resultados de la Revisión 25 V. Dictamen 52 VI. Síntesis de las Acciones Emitidas 56 VII. Impacto de las Acciones Emitidas 58 2

I. Contexto 3

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional El servicio educativo presentaba disparidades entre regiones, fundamentalmente en la población rural e indígena. Ø 63% de la población indígena mayor de 15 años no concluía la primaria. 4

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional Los niveles de aprendizaje de los alumnos no cubrían los objetivos curriculares. Índice de reprobación: Ø 8% en primaria. Ø 26% en secundaria. 5

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional El Sistema Educativo Nacional (SEN) mostraba signos de centralización y cargas burocráticas excesivas. La SEP tenía a su cargo a: Ø 700 mil docentes y administrativos. Ø 13. 4 millones de alumnos de educación básica. 6

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional Las condiciones financieras del país ocasionaron una prolongada escasez de recursos. Ø El gasto en educación se situaba en 3% del PIB. 7

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional El magisterio, conformado por 863 mil docentes, presentaba una limitada estabilidad laboral. Falta de: Ø Estímulos a su desempeño. Ø Un sistema de formación y capacitación. 8

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional Los profesores más destacados no estaban frente a grupo. Ø El ascenso a puestos directivos retiraba a los profesores más experimentados de la labor docente. 9

Contexto Diagnóstico Acuerdo Nacional Se experimentaba una falta de arraigo o estabilidad de los maestros en las localidades rurales. Ø Promovían su traslado a las escuelas ubicadas en las cabeceras municipales y estatales. 10

II. Política Pública 11

Política Pública Acuerdo Nacional En 1992 se suscribió el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Ø Compromiso: Transformar el Sistema Educativo Nacional. 12

Política Pública Objetivos del Acuerdo Nacional La transformación educativa se realizaría con base en tres objetivos: Ø La reorganización del sistema educativo. Ø La reformulación de contenidos y materiales educativos. Ø La revaloración social del magisterio. 13

Política Pública Revaloración del magisterio En 1992 se creó el Programa Nacional de Carrera Magisterial. Ø Sistema de otorgamiento de estímulos a los docentes. 14

Política Pública Objetivos del Programa Coadyuvar a elevar la calidad de la educación. Ø Impulsar la profesionalización del magisterio. 15

Política Pública Objetivos del Programa Estimular a los profesores con mejor desempeño. Ø Reconocimiento a los profesores que obtienen las más altas calificaciones en sus evaluaciones. 16

Política Pública Objetivos del Programa Mejorar las condiciones de vida y laborales de los docentes. Ø Otorgar un estímulo económico que se adiciona a su salario. 17

Política Pública Beneficiarios Podrán participar los profesores de educación básica con plazas definitivas o interinato ilimitado. Ø La participación es voluntaria, por lo que los profesores deben solicitar su incorporación o promoción. 18

Política Pública Vertientes de Participación El Programa de Carrera Magisterial (PCM) cuenta con tres vertientes de participación. Ø Docentes frente a grupo. Ø Personal directivo o de supervisión. Ø Técnico-Pedagógico. 19

Política Pública Sistema de Evaluación La evaluación de los docentes comprende los aspectos siguientes: FACTORES Y PUNTAJES DE EVALUACIÓN Factores Puntaje Antigüedad 10 Grado Académico 15 Cursos de Actualización (PRONAP) 17 Desempeño Profesional 10 Preparación Profesional 28 Aprovechamiento Escolar 20 TOTAL 100 20

Política Pública Niveles de Estímulo El docente puede acceder a cinco niveles para mejorar su ingreso conservando su actividad. Ø niveles: “A” = Incorporación. “B” “C” Promoción “D” “E” 21

Política Pública Recursos del PCM Los recursos autorizados en el PEF más la aportación estatal, determinan el número de docentes por participar anualmente. Ø Se adicionan las economías regularizables (jubilaciones, renuncias o defunciones). 22

III. Universal Conceptual de Resultados 23

Universal Conceptual de Resultados 24

IV. Resultados de la Revisión 25

Resultados Diseño del Programa 26

Resultado Programa Presupuestario El PCM no se diseñó como un programa presupuestario con árboles completos de objetivos, metas e indicadores de desempeño. Ø Se incumplieron los numerales 1, 10 y 11 del Manual de Programación y Presupuesto R-3 27

Resultado Programa Presupuestario Los recursos del PCM se canalizaron por medio de tres Ramos. R-3 28

Resultados Cobertura 29

Resultado Plazas Beneficiadas a 2007 De 1 millón 53 mil plazas docentes federales, al año 2007 se habían incorporado al PCM el 57% (601 mil plazas). 1/ PLAZAS DE DOCENTES FEDERALES INCORPORADAS AL PCM, A 2007 (Miles) Ø En 16 años, los profesores adscritos al 43% de las plazas no habían logrado su incorporación. R-6 1/ Base de Datos a 2007 del PCM. 30

Resultado Plazas Beneficiadas por Actividad a 2007 Las 601 mil plazas incorporadas se distribuyeron en tres actividades. 1/ Ø Se privilegió la labor del maestro frente a grupo. R-6 1/ Base de Datos a 2007 del PCM. 31

Resultado Plazas Beneficiadas por Nivel a 2007 De las 601 mil plazas docentes de educación básica incorporadas, 58% se ubicaban en el nivel “A”. 1/ Ø 42% Promovidos R-6 1/ Base de Datos a 2007 del PCM. El 42% volvió a evaluar su desempeño y logró promoverse. 32

Resultados Impacto 33

Resultado Impacto del PCM La ASF realizó un estudio comparativo entre los maestros con y sin Carrera, con base en los resultados de la Prueba ENLACE. Ø Tamaño de la Muestra: 152, 112 registros. Ø Se revisaron y analizaron 364, 364 registros. R-7 34

Resultado Impacto del PCM Los alumnos de docentes en Carrera obtuvieron mejores resultados que los de docentes no beneficiarios: Ø 3. 1% mayor en español. Ø 3. 7% mayor en matemáticas. R-7 35

Resultado Impacto del PCM por Nivel Se determinó que a mayor nivel de estímulo del docente, mejor nivel de aprovechamiento escolar. Ø El incremento va de los 2 a los 6 puntos porcentuales. R-7 36

Resultado Impacto del PCM por Nivel La prueba ENLACE evidenció que el PCM no ha tenido un mayor impacto en el aprovechamiento escolar de los alumnos. Ø Los alumnos con docentes en Carrera y los de los no beneficiarios se ubicaron en el rango “Elemental” de conocimientos. R-7 37

Resultados Operación 38

Resultado Cumplimiento del Cronograma El Cronograma de Actividades establecido para la CNCM se cumplió en 67%. Ø De 39 procesos, 13 no se cumplieron con oportunidad. R-9 CNCM: Coordinación Nacional de Carrera Magisterial 39

Resultado Cumplimiento de las Metas de Gestión Se observó una falta de control interno en el seguimiento de las metas de gestión de la CNCM. Ø Se cumplieron 3 de las 6 metas establecidas en el POA 2007. R-10 40

Resultados Competencia de los Actores 41

Resultado SPC En 2007, la SEP contaba con 1, 277 plazas administrativas sujetas al Servicio Profesional de Carrera (SPC). 1/ Ø Ninguna plaza de la CNCM estaba incorporada. 1/ R-12 En el Reglamento del SPC se señala que los servidores públicos tienen hasta el 2010 para obtener su nombramiento como servidores públicos de carrera, en caso de no participar o de participar y no resultar ganadores, cesarán en sus funciones. 42

Resultado Perfil de Puestos De las 27 plazas de estructura de la CNCM, 11 no contaban con el nivel de escolaridad definido para el perfil de puesto. Ø Se incumplió el anexo 2 del Manual de Organización de la CNCM. R-13 43

Resultados Presupuesto 44

Resultado Gasto en Educación En 2007 el gasto público en educación representó el 5% del PIB nacional, menor respecto del 8% establecido. Educación Pública R-14 Ø Se incumplió el artículo 25 de la Ley General de Educación. 45

Resultado Distribución de Recursos En 2007 se ejercieron 763 mdp para el pago de estímulos a docentes, 91% mayor que el presupuesto asignado (400 mdp). PRESUPUESTO ASIGNADO Y EJERCIDO EN CARRERA MAGISTERIAL, 2007 (Millones de pesos) 91% Incremento: Ø 363 mdp por concepto de defunciones, bajas y jubilaciones de docentes. R-16 46

Resultado Distribución de Recursos En la Guía Técnica para la distribución de los recursos del PCM se establece que se destinará el 25% para incorporaciones y 75% a promociones. Se incumplió la Guía Técnica del PCM Ø La SEP destinó el 44% para incorporaciones y el 56% a promociones. R-16 47

Resultado Gasto-Aprovechamiento La SEP no dispone de un sistema presupuestario para evaluar el impacto de los estímulos económicos del PCM en el aprovechamiento escolar. Ø Se incumplió el artículo 87 de la LFPRH. R-19 48

Resultado Gasto-Aprovechamiento Las pruebas de correlación señalaron que no existe relación directa entre el gasto educativo y el aprovechamiento escolar. R-19 49

Resultado Salario Docente El salario de los docentes en México fue inferior en 64% al promedio de los países de la OCDE. SALARIO DE LOS DOCENTES DE EDUCACIÓN BÁSICA DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE, 2006 (Miles de pesos) 64% R-20 50

Resultado Prueba PISA En la prueba PISA, México se ubicó en el nivel elemental de conocimientos al obtener 410 puntos, 81 puntos menos que el promedio de la OCDE (491 puntos). RESULTADOS DE LA PRUEBA PISA 2008 ENTRE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA OCDE, 2006 81 puntos R-20 51

IV. Dictamen 52

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad En el PEF 2007 no se diseñó al PCM como un programa presupuestario con árboles completos de objetivos, metas e indicadores. 53

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad En 2007 la SEP cumplió parcialmente con el objetivo del Programa de Carrera Magisterial de “Coadyuvar a elevar la calidad de la educación”. Ø Los alumnos con docentes en Carrera obtuvieron un mejor aprovechamiento escolar que los de docentes no beneficiarios. Ø En ambos casos, los alumnos se ubicaron en el nivel “Elemental” de conocimientos. 54

Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad El sistema de control interno de la SEP mostró deficiencias en el seguimiento del cumplimiento de las metas de gestión. 55

V. Síntesis de las Acciones Emitidas 56

Síntesis de las Acciones Emitidas Se emitieron 11 observaciones que generaron 16 acciones: Ø 9 Recomendaciones. Ø 6 Recomendaciones al Desempeño. Ø 1 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. 57

VI. Impacto de las Acciones Emitidas 58

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Ø Diseñar el PCM como un programa presupuestario. 59

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Ø Fortalecer los mecanismos de gestión para cumplir con las metas operativas del programa. 60

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Ø Fortalecer el sistema de evaluación de los docentes. 61

Impacto de las Acciones Emitidas La auditoría permitirá a la SEP: Ø Mejorar el sistema de evaluación del desempeño del programa. 62