A INTERAO ENTRE OS CONTROLES INTERNO E EXTERNO

A INTERAÇÃO ENTRE OS CONTROLES INTERNO E EXTERNO: UM ESTUDO NO MBITO ESTADUAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Autor: Ivonete Dionizio de Lima Orientadora: Profa. Dra. Maria do Carmo Lessa Guimarães

Contexto ¢ Denúncias sobre corrupção na gestão de recursos públicos, envolvendo políticos, altos servidores e executivos de empresas privadas. ¢ Crescente demanda da sociedade para que as instituições responsáveis de controle funcionem de forma efetiva, de modo a contribuir para o aperfeiçoamento do controle social e que os agentes públicos sejam responsabilizados pelo desvio ou má aplicação de recursos públicos. ¢ Modelo do Estado Gerencial => gestão governamental eficiente, transparência e controle social: a função do controle da administração pública abrange além da verificação da regularidade dos atos (concepção formal do Estado de Direito) o exame da eficiência, economicidade, eficácia e efetividade.

DESAFIOS ¢ A interação entre os órgãos responsáveis pelo controle da administração pública. ¢ Organismos e especialistas reconhecem a necessidade dessa interação. ¢ Estudos apontam para a existência de uma insuficiente interação entre o Controle Interno e Externo no Brasil. ¢ A Constituição Federal estabelece como uma das atribuições do controle interno apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

INTERAÇÃO ¢ A relação institucional entre as entidades de controle e que podem ser traduzidas como apoio do controle interno aos TCEs, através de ações normativas, organizacionais, técnicas e político-institucional. ¢ Apoio: quando se verifica ações ou iniciativas que produzem algum resultado do ponto de vista políticointitucional, normativo, organizacional e técnico para os TCEs.

Questão de Pesquisa ¢ A interação entre o controle interno e externo vem produzindo resultados do ponto de vista normativo, organizacional e técnico para os Tribunais de Contas Estaduais na Federação Brasileira?

Objetivo Geral ¢ Analisar a interação entre o controle interno da administração direta do Poder Executivo e os TCEs identificando possíveis resultados desta interação no desenvolvimento das ações dos TCEs. ¢ ESPECÍFICOS ¢ Identificar possíveis resultados normativos e organizacionais na relação entre os órgãos de controle interno e os TCEs. Identificar possíveis resultados de natureza técnica na relação entre os TCEs e o controle interno, no sentido amplo, da administração direta do poder executivo estadual. ¢

Pressupostos l A interação entre o controle interno da administração direta do Poder Executivo e os TCEs no âmbito estadual no Brasil é ainda incipiente, contudo, ela é mais verificada quando as ações desenvolvidas avançam da dimensão mais normativa para as dimensões de natureza organizacional e técnica, pelo fato destas produzirem resultados que interferem no modus operandi dos TCEs, minimizando sua forma burocratizada de atuação. l O status organizacional dos órgãos de controle interno influencia nos resultados da interação entre estes órgãos e os TCEs, pelo fato de que o predomínio da lógica burocrática do controle valoriza a hierarquia formal das instituições.

Argumento ¢ A dimensão normativa, ainda que seja basilar e intensa na constituição e funcionamento dos órgãos de controle interno e TCEs, em face da natureza burocratizada do Estado brasileiro, as ações de natureza organizacional e técnica são aquelas que permitem a materialização do apoio dos órgãos de controle interno aos TCEs, ou seja, é no modo de operar essas ações que é revelado se existe ou não este apoio.

Argumento ¢ As mudanças que vêm ocorrendo neste modo de operar dos controles interno e externo da AP pública decorrem, principalmente da introdução de novas ações e procedimentos de natureza gerenciais na administração pública brasileira nestas últimas décadas, apontando para uma tendência de minimização da intensidade da forma burocratizada de atuar dos TCEs, sintonizada com as mudanças que vêm ocorrendo nas relações entre o Estado e a sociedade.

Controle da Administração Pública ¢ Controle da Administração Pública: a função controle é parte integrante da relação entre a Sociedade e o Estado (Martins). ¢ Estado/Poder/Burocracia (Bobbio, Weber). ¢ Accountabillity (Martins). ¢ Referencial AUDIBRA). Técnico (INTOSAI, TCU,

Tipos de Controle ¢ Accountabillity vertical (controle da sociedade sobre o estado e controle do estado sobre a sociedade); ¢ Accountabillity horizontal (controle da sociedade pela sociedade e controle do estado sobre o estado). ¢ Mecanismos de controle do estado sobre o estado: ¢ Controle interno ou controle administrativo, exercido pelo Poder Executivo Estadual tendo como um dos componentes os órgãos de controle interno (Controladorias, Auditorias etc). Poder Legislativo Tribunais de Contas Poder Judiciário. ¢ ¢ ¢

Metodologia ¢ Pesquisa Exploratória - predominantemente quantitativa ¢ Universo: TCEs e os órgãos de controle interno da administração direta do Poder Executivo das 26 unidades federativas. ¢ Instrumentos de coleta de dados: l pesquisa documental (26 estados): Estudo do arcabouço legal que estabelece as competências, cria e disciplina o funcionamento dos TCEs e dos órgãos responsáveis pelo controle interno/auditoria interna do Poder Executivo estadual; l Estudo do referencial técnico aplicável aos TCEs e órgãos de controle interno/auditoria interna (Manuais, instruções etc); l Questionário (26 TCEs) - Total de 22 estados pesquisados (participação de 85% e Índice de Resposta de 78, 3%). ¢ Corte temporal: a partir de 2000 (LRF) até 2004, em função da perspectiva da existência de dados e do tempo estabelecido para a conclusão da pesquisa.

Interação NORMATIVA: aspectos legais que tratam da criação e funcionamento dos órgãos de controle interno e dos TCEs; ORGANIZACIONAL: relações orgânicas que se estabelecem entre os TCEs e os órgãos de controle interno; TÉCNICA: compartilhamento de informações entre o Poder Executivo estadual e os TCEs.

Estratégias de Análise DIMENSÃO NORMATIVA VARIÁVEIS/INDICADORES: • 1. Institucionalização das normas relativas ao controle interno e externo nas 26 unidades federativas; • 2. Existência e denominação dos órgãos de controle interno da administração direta do Poder Executivo estadual; • 3. Existência de obrigatoriedade de apresentação de relatórios e certificação de auditoria ou instrumentos similares nas contas dos gestores da AD do Poder Executivo estadual (Questionário + Pesquisa Documental).

Estratégias de Análise DIMENSÃO ORGANIZACIONAL VARIÁVEIS/INDICADORES: • 1. Posição hierárquica/status dos órgãos de controle interno; • 2. Existência e tipos de auditoria realizadas pelos TCEs; • 3. Existência do cargo de auditor interno nos órgãos de controle interno; • 4. Existência de programação compartilhada; • 5. Realização de eventos/reuniões conjuntos e sua periodicidade. • Apenas para a variável posição hierárquica/status dos órgãos de controle interno foram utilizados os dados obtidos na pesquisa documental e questionários.

Estratégias de Análise DIMENSÃO TÉCNICA VARIÁVEIS/INDICADORES • 1. Existência de comunicação eletrônica entre o CI da Administração Direta do Poder Executivo estadual e os TCEs; • 2. Utilização de base de dados de sistemas corporativos por parte dos TCEs; • 3. Meios de recepção das contas pelos TCEs.

Resultados NORMATIVA ¢ As Constituições Estaduais das 26 unidades federativas contemplam em seus dispositivos legais normas relativas às competências dos TCEs e estabelecem a obrigatoriedade da instituição e manutenção, de forma integrada, de sistema de controle interno, pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. ¢ Existência de órgãos de controle minterno no âmbito da administração direta do Poder Executivo estadual das 26 unidades federativas. ¢ Prevalência da configuração de Controladoria Geral do Estado (11/ 42%), seguida de Auditoria Geral do Estado (8/ 31%), outros (7/ 27%). ¢ Obrigatoriedade da apresentação de relatórios e certificados de auditoria ou instrumento similar nas contas dos gestores da administração direta do Poder Executivo estadual em 19 TCEs (73%).

Resultados ¢ ORGANIZACIONAL ¢ GRAUS DIFERENCIADOS DE POSICIONAMENTO HIERÁRQUICO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO NA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL: Governador (6 ): Auditorias (3), Secretaria (1), Coordenadoria de Corregedoria e Ouvidoria do Estado (1), Gabinete do Controle Interno da Governadoria do Estado (1), e Secretaria Estadual (1). Governadoria (12): Controladorias (10) e Auditorias (2). Secretaria da Fazenda (8); Auditorias (3), Controladoria (1), Contadoria e Auditoria Geral do Estado (1), Departamento de Avaliação e Controle (1), Diretoria de Auditoria Geral (1) e Gabinete do Diretor Geral (1). 8 destes órgãos não têm subordinação/vinculação, direta, nem indireta, com o Chefe do Poder Executivo estadual (4 na SEFAZ e 4 na Governadoria). ¢ PREVALÊNCIA DE CARGOS DE AUDITOR INTERNO (13) NOS ÓRGÃOS CONFIGURADOS COMO CONTROLADORIAS (6) SEGUIDA DAS AUDITORIAS GERAIS DO ESTADO (3), SECRETARIA (1) E OUTROS (3).

Resultados ORGANIZACIONAL ¢ PREDOMÍNIO DAS AUDITORIAS DE CONFORMIDADE E BAIXA FREQUENCIA DE REALIZAÇÃO DE AUDITORIAS OPERACIONAIS EM ÓRGÃOS, PROGRAMAS E SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ¢ A MAIORIA DOS TCEs (19/ 86%) ADMITIU NÃO REALIZAR PROGRAMAÇÃO COMPARTILHADA DE AUDITORIA COM OS ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO/AUDITORIA INTERNA. ¢ APESAR DO ACHADO DE BAIXA FREQÜÊNCIA DE REALIZAÇÃO DE EVENTOS CONJUNTOS (9/ 41%) E DA NÃO EXISTÊNCIA DE PERIODICIDADE ESPECÍFICA NA PROMOÇÃO DE REUNIÕES COM OS ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO PELA MAIORIA DOS TCEs, OBSERVASE UMA TENDÊNCIA DE CRESCIMENTO NA REALIZAÇÃO DE EVENTOS DESSA NATUREZA.

Resultados TÉCNICA ¢ Prevalência do acesso remoto para consulta on line (21/ 95%) ao recebimento de bases de dados corporativas para utilização em seus próprios computadores (16/ 73%), revelando que existe compatilhamento dos referidos sistemas com a maioria dos TCEs. ¢ Prevalência da consulta aos sistemas de Orçamento e Finanças (20/ 95%), de Planejamento (10/ 71%) e de Recursos Humanos (8/ 53%), embora reforce a predominância de auditorias de conformidade, por serem aquelas que mais utilizam dados orçamentários e financeiros, apontam para uma tendência ao uso de sistema de gestão mais afetos às auditorias operacionais. ¢ Na maioria dos TCEs as contas ainda são apresentadas em meio físico (16/ 73%), mas em 5 TCEs já existe obrigatoriedade para apresentação das contas em meio eletrônico mesmo antes da lei federal que dispõe sobre a informatização de processos.

Conclusões ¢ A interação entre o controle interno da administração direta do Poder Executivo estadual e os TCEs no Brasil, tende a crescer à medida que ações de natureza mais técnica e organizacional estão sendo implementadas. ¢ Isto porque, tais ações, são aquelas que têm o potencial de produzir mudanças relacionadas ao modus operandi dos TCEs e de minimizar, ainda que a mais longo prazo, o modo normativo e burocratizado de sua atuação.

CONTRIBUIÇÕES ¢ Mapeia possíveis ações que caracterizam o que vem sendo apregoado como Interação entre os controles da administração pública. ¢ Produz um conhecimento, a partir de um estudo extensivo, sobre a situação desta possível interação entre os órgãos de controle interno da Administração Direta do Poder Executivo e os TCEs nos 26 estados brasileiros.

Sugestões ¢ Os órgãos de controle interno e os TCEs utilizem espaços fomentadores de interação, a exemplo do Fórum Nacional dos Órgãos de Controle Interno para a realização de eventos conjuntos. ¢ Novos estudos sejam realizados para que haja um aprofundamento dessa temática com vistas ao aperfeiçoamento do controle da administração pública do estado Brasileiro, principalmente sobre a dimensão políticoinstitucional com o objetivo de analisar fatores políticos presentes na relação entre estes controles e que são seus condicionantes.